I OSK 1551/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 lipca 2009 r. sygn. akt II SA/Op 215/09 odrzucającego skargę Gminy O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 20 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Op 215/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, odrzucił skargę Gminy O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, którym uchylono postanowienie Burmistrza O. z dnia [...] stycznia 2009 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, do czasu zakończenia postępowania o rozwiązanie użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w O. przy ul. [...]. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji, powołując się na art. 50 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), podniósł, iż skoro w postępowaniu administracyjnym postanowienie w I instancji wydał Burmistrz O., będący organem wykonawczym Gminy, który działał w sprawie jako organ administracji prowadzący postępowanie administracyjne, to należało uznać, iż Gminie O. nie przysługuje status skarżącego w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Natomiast z bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż stroną nie może być organ, który w sprawie został powołany do wydania decyzji administracyjnej jak również postanowienia wydanego w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego jak i sądowoadministracyjnego. Ponadto Wojewódzki Sąd podkreślił, iż - uwzględniając przepisy ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz. 199 ze zm.) - nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy. Zdaniem Sądu, dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie dawałoby organowi dwojakie uprawnienia, których to nie przewidują przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jedynie jest to możliwe, jeżeli przepis szczególny tak stanowi np. art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Wobec powyższego Sąd uznał, iż Gmina O. oraz Burmistrz nie posiadają legitymacji do zaskarżenia postanowienia organu odwoławczego, bowiem nie mieszczą się w kategorii podmiotów mogących wykazywać swój interes prawny, do którego nie wystarczy konstatacja o jego posiadaniu przez jednostkę, lecz również konieczne jest niewystępowanie organu gminy jako organu administracji publicznej. W konsekwencji skarga złożona w tym przedmiocie podlega odrzuceniu. Na powyższe postanowienie wniesiono skargę kasacyjną, w której zarzucono naruszenie przepisów tj. art. 50 § 1, art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na jego błędnej interpretacji, poprzez przyjęcie, że strona skarżąca - Gmina O. - nie miała interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego. To zaś miało istotny wpływ na wynik postępowania, ponieważ skutkowało przyjęciem, że skargę należało odrzucić. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżąca podniosła, iż przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi operują szerszym pojęciem strony, wskazując, że każdy podmiot, który ma interes prawny, mający oparcie w przepisach prawa materialnego i procesowego, ma prawo do złożenia skargi. Dlatego też Gmina wywodzi swoje prawo do zaskarżenia rozstrzygnięcia SKO nie na podstawie art. 50 § 2, ale z ogólnie rozumianego interesu prawnego z art. 50 § 1 P.p.s.a., tym bardziej, że uprawnienie do złożenia skargi, stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, czyli z obiektywnym porządkiem prawnym. Istoty interesu prawnego po stronie skarżącej należy upatrywać, jej zdaniem, w związku z konkretną normą należącą do każdej dziedziny prawa, nie tylko administracyjnego. Zaś podstawowymi przepisami wskazującymi na istnienie interesu prawnego Gminy są przepisy ustawy o samorządzie gminnym, gdzie samodzielność gminy podlega ochronie sądowej, która jest szeroka zarówno w postępowaniu przed sądami powszechnymi jak i administracyjnymi a dodatkowo owa samodzielność wynika z przepisów o gospodarce finansowej gminy. Ponadto zgodnie z art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami na burmistrza został nałożony obowiązek gospodarowania nieruchomościami zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki, to zaś wymusza, aby organy miały możliwość sądowego dochodzenia praw czy zobowiązań innych podmiotów. Zaskarżone postanowienie SKO dotyczy zarówno istotnych interesów majątkowych skarżącej jak i również ochrony obiektywnego porządku prawnego. Zdaniem skarżącej, nie można ograniczać jej tego uprawnienia. Ponadto powołano się na rozważania prawne zawarte w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego zawarte w postanowieniu z dnia 26 maja 2008 r. , sygn. P 41/05, które czyni wyłom w sztywnym rozumieniu art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego, zdaniem TK, nie wynika, ażeby jednostki organów samorządu terytorialnego, w tym gmin, były pozbawione wniesienia skargi w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w szczególności w sprawach przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a. wynika, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004). Zgodnie z doktryną oraz utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest osoba mająca w tym interes prawny, a więc osoba mająca interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. "Interes prawny legitymujący stronę postępowania wywodzi się z prawa materialnego i musi to być własny interes danego podmiotu (uchwała NSA z 3 lutego 1997 r., OPS 9/96 /ONSA 1997,Nr 3, poz. 102, s. 45-46/)." Odnosząc powyższe, do rozważań skarżącej kasacyjnie co do posiadanego i szeroko pojmowanego interesu prawnego w niniejszej sprawie, przede wszystkim należy wskazać, iż zgodnie z dominującą linią orzecznictwa od lat 90 - tych ubiegłego stulecia, potwierdzoną zresztą w uchwale składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. OPK 14/00, gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. i nie jest podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję administracyjną, choćby nawet miała w tym interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jeśli do wydania decyzji w pierwszej instancji w określonej sprawie upoważniony jest wójt (burmistrz, prezydent) tej gminy. Z taką sytuacja mamy do czynienia w tej sprawie, bowiem postanowienie zostało wydane w pierwszej instancji przez Burmistrza O., działającego w imieniu Gminy O., jako organ administracji publicznej, który był wyposażony w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej. W późniejszym czasie pozycja tego organu nie uległa zmianie. To zaś wyklucza możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia bez względu na fakt posiadania interesu prawnego i jego rozumienia. Natomiast dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie, a mianowicie: skarżący (organ pierwszej instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ drugiej instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1984 r., III AZP 5/84; OSNC 1985, z. 7, poz. 86 z aprobującą glosą J. Borkowskiego - OSP 1986, z.2, poz. 26). Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, pogląd, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Jak słusznie zauważył to Sąd I instancji nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, LEX nr 171164, postanowienie NSA z dnia 23 stycznia 2003 r., II SA/Łd 1957/02, niepubl., postanowienie WSA w Łodzi 12 sierpnia 2004 r. II SA/Łd 20/04, niepubl. i postanowienia NSA z dnia 8 lipca 2005 r., OSK 1687/04, OSK 1688/04 OSK 1685/04 niepubl., postanowienie WSA w Łodzi 17 sierpnia 2004 r. II SA/Łd 17/04, niepubl. i postanowienie NSA z dnia 6 lipca 2005 r., OSK 1753/04, postanowienie NSA z dnia 2003 r., II SA/Gd 1831/02, niepubl.). Należy zatem podzielić pogląd, że gmina, której organ wydał rozstrzygnięcie w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu odwoławczego, wydane w tejże sprawie. Z tego powodu skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na zasadzie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., o czym słusznie orzekł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Również o słuszności przedstawionych poglądów świadczy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08, w którym orzeczono, iż pozbawienie jednostki samorządu terytorialnego udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w kontekście art. 50 § 1 oraz art. 33 P.p.s.a., jest zgodne z Konstytucją, jednocześnie wskazując, iż przepisy Konstytucji nie nakładają obowiązku przyznania jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji postanowienia.