II SA/Op 215/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2009 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Olesno na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności postanawia odrzucić skargę. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Burmistrz Olesna zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, stanowiących własność Gminy Olesno, położonych w O., przy ulicy [...], oznaczonych numerami geodezyjnymi: A, B i C, dla których Sąd Rejonowy w Oleśnie prowadzi księgi wieczyste: Kw Nr D, Kw Nr E i Kw Nr F, będących w użytkowaniu wieczystym M. P., do czasu zakończenia postępowania trwającego przed Samorządowym kolegium Odwoławczym w Opolu (nr sprawy [...]). Jako podstawę prawną Burmistrz wskazał przepis art. 97 § 1 pkt 4 w związku z art. 123 K.p.a. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. P., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu uchyliło zaskarżone postanowienie w całości. Zdaniem Kolegium, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem zawieszonego postępowania, tj. sprawy przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności, nie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ. Organem właściwym w przedmiocie nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania jest także Burmistrz Olesna. Nie jest to zatem – jak tego wymaga art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. – inny organ. Gmina Olesno, reprezentowana przez Burmistrza, wniosła skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia, skarżąca Gmina argumentowała, że zakończenie postępowania w sprawie przywrócenia sposobu użytkowania oraz postępowania ze skarg mieszkańców mają zasadnicze znaczenie dla postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, gdyż umożliwi to jednoznaczne określenie, czy w dniu wejścia w życie ustawy istniały przesłanki dopuszczające przekształcenie. Powołując się na pojęcie interesu prawnego sformułowane w art. 50 § 1 P.p.s.a. oraz ochronę sądową samodzielności gminy skarżąca wywodziła, że ma legitymację procesową do wniesienia skargi w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o odrzucenie skargi. Organ zażaleniowy podniósł, że Burmistrz wydał w sprawie postanowienie jako organ pierwszej instancji. Wyłącza to, w ocenie Kolegium, możliwość dochodzenia przez Gminę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Zgodnie z art. 50 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie skarga na postanowienie wydane w sprawie indywidualnej wniesiona została przez Gminę Olesno. Skoro jednak w postępowaniu administracyjnym postanowienie w I instancji wydane zostało przez Burmistrza Olesna, działającego jako organ administracji publicznej, uznać należało, iż Gminie Olesno nie przysługuje w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym status skarżącego, a wniesiona przez nią skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, stroną w postępowaniu administracyjnym nie może być organ administracji publicznej, który na mocy przepisów prawa został w sprawie powołany do wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1982 r., sygn. akt SA/Gd 165/82, ONSA z 1982/1/49). Jednocześnie, bez względu na przedmiot sprawy i jego rzeczywisty związek z interesem prawnym jednostki samorządu terytorialnego, stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, nie jest również jednostka, której organ wydał w sprawie tej decyzję administracyjną. To samo odnosi się do organu, który wydał postanowienie w postępowaniu poprzedzającym podjęcie decyzji. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza bowiem możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów tej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). W rezultacie, ani gmina, ani żaden jej organ nie są uprawnione do zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji lub postanowienia organu odwoławczego uchylających lub zmieniających akty wydane w I instancji przez burmistrza Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może w jednym postępowaniu, w zależności od etapu załatwiania sprawy indywidualnej z zakresu administracji publicznej, zajmować różną pozycję – raz organu wydającego akt administracyjny, innym zaś razem strony postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90, ONSA 1990/4/7; uchwała NSA z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00, ONSA 2001/1/17; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, System Informacji Prawnej LEX nr 171164). Dopuszczenie możliwości wniesienia skargi przez organ administracji publicznej, który wydał w sprawie rozstrzygnięcie nadawałoby temu organowi takie właśnie dwojakie uprawnienia. Uprawnień takich nie przewidują jednak przepisy o postępowaniu sądowoadministracyjnym, zawarte w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienie NSA z dnia 14 października 2005 r., sygn. akt I OSK 580/05, niepublikowane; postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 67/09, niepublikowane). Wprawdzie krąg podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi, określony w art. 50 § 1 P.p.s.a. nie jest zamknięty, jednakże stosownie do art. 50 § 2 P.p.s.a., poza podmiotami wskazanymi w art. 50 § 1, status skarżącego przysługuje innym podmiotom tylko wówczas, gdy przepisy ustaw szczególnych przyznają im legitymację do wniesienia skargi. Przykładem takiej szczególnej regulacji, przyznającej gminie uprawnienie do wniesienia skargi, jest przepis art. 98 ust.3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Zaznaczyć jednak należy, iż dotyczy on jedynie zaskarżania do sądu administracyjnego rozstrzygnięć organu nadzoru. Przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.), stanowiącej podstawę załatwienia sprawy, nie przyznają, tak gminie jak i jej organom, uprawnienia do wniesienia skargi. W postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy tej ustawy organ gminy jest natomiast uprawniony do wydania decyzji kończącej postępowanie oraz postanowień przewidzianych przepisami procedury administracyjnej. Oznacza to, iż na gruncie tej ustawy nie przewidziano wyjątku od zasady braku po stronie gminy uprawnienia do wniesienia skargi, na decyzję organu odwoławczego, w sprawie w której decyzja w I instancji wydana została przez organ gminy, czy też skargi na postanowienie organu zażaleniowego, w sytuacji, gdy postanowienie I instancji zostało wydane przez organ gminy. Skoro zatem zarówno Gmina Olesno, jak i będący jej organem Burmistrz Olesna, w świetle art. 50 § 1 i 2 P.p.s.a., nie posiadają uprawnienia do wniesienia skargi na postanowienie w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, wniesioną w niniejszej sprawie skargę uznać należało za niedopuszczalną. Podkreślić raz jeszcze należy, że podmioty te nie mieszczą się w grupie podmiotów mogących wykazywać swój interes prawny do wniesienia skargi, w rozumieniu art. 50 § 1 P.p.s.a. Dla przyjęcia dopuszczalności skargi jednostki samorządu terytorialnego nie wystarczy zaś konstatacja o posiadaniu przez tę jednostkę interesu prawnego. Konieczne jest nadto niewystępowanie organu gminy w tym postępowaniu jako organu administracji publicznej (patrz: wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 389/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 290703). Z tego powodu Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, na który powołała się skarżąca Gmina (patrz: Grzegorz P. Kubalski "Wójt jako organ orzekający w postępowaniu dotykającym interesu prawnego gminy", Samorząd Terytorialny 2008/1-1/72-85), że gmina, która ma interes prawny w postępowaniu, ma prawo występowania przed organem drugiej instancji, a także skarżenia zapadłego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego. Istnienie legitymacji skargowej podlega badaniu przez sąd. Stwierdzenie jej braku u skarżącego powoduje oddalenie skargi w wyroku, nie zaś jej odrzucenie w postanowieniu. Nie dotyczy to sytuacji, kiedy skargę wnosi podmiot, który nie mieści się w kategorii podmiotów określonych w art. 50 § 1 P.p.s.a. lub podmiotów określonych w przepisach szczególnych, do których nawiązuje art. 50 § 2 P.p.s.a. (patrz: Tadeusz Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. LexisNexis 2007, s. 103-104). Wówczas skarga podlega odrzuceniu. W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.