I OSK 1919/06

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, , , po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Torunia na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 4 września 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 766/06 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Torunia na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 25 maja 2006 r., nr SKO-197/T/06 w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 4 września 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 766/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.) odrzucił skargę Prezydenta Miasta Torunia na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 25 maja 2006 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, że zgodnie z art. 50 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Sąd podniósł, że w uchwale 7 sędziów z dnia 19 maja 2003 r. (OPS 1/03, ONSA z 2003 r., Nr 4, poz. 115) Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, iż rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona – jako osoba prawna – stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa jednak może organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a. Wtedy będzie on reprezentował interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż wobec stanowiska utrwalonego w orzecznictwie nie można uznać, że Prezydent Miasta Torunia ma interes prawny w złożeniu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie, w której wydał decyzję jako organ I instancji, ponieważ nie działa jako podmiot, którego własnego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy sprawa, lecz jako organ administracji publicznej na mocy przyznanych mu ustawowo kompetencji (postanowienie NSA z 3 kwietnia 2002 r., II SA/GD 563/02, LEX nr 76118). Skargę kasacyjną od postanowienia skierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Prezydent Miasta Torunia, reprezentowany przez pełnomocnika - radcę prawnego, zaskarżając to postanowienie w całości. W treści skargi kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, iż kierowanie bieżącymi sprawami gminy przez Prezydenta Miasta Torunia, nie obejmuje wniesienia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu uchylającą jego decyzję w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Zarzucił także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przyjęciu, że Prezydent Miasta Torunia nie miał interesu prawnego w złożeniu skargi, a w konsekwencji naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 powołanej ustawy poprzez uznanie przez Sąd, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne. W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego orzekania w sprawie indywidualnej, w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza w zasadzie możliwość występowania w tej sprawie tej jednostki samorządu terytorialnego jako strony postępowania administracyjnego, bądź sądowoadminstracyjnego. W tej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnej do sądu administracyjnego. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje kosztem znacznego ograniczenia jego dominium. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Należy zatem podzielić pogląd, że gmina, której organ (Prezydent) wydał decyzję w sprawie w I instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Ma rację strona skarżąca, że tzw. legitymacja procesowa jest w istocie natury materialnoprawnej i należy w postępowaniu badać czy strona na nią się powołująca może wskazać normę prawa materialnego dla jej wykazania. Jednakże przyjmuje się powszechnie, iż w sytuacji, gdy brak przymiotu strony jest oczywisty, przeto sąd administracyjny nie bada tego przymiotu (legitymacji) i odrzuca skargę jako wniesioną przez podmiot nieuprawniony. Tak zatem rozumował Sąd pierwszej instancji i znajduje ono uzasadnienie w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i wojewódzkich sądów administracyjnych. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Torunia decyzją z dnia 21 kwietnia 2006 r. na podstawie przepisu art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 K.p.a. odmówił udostępnienia informacji publicznej. W II instancji decyzja została wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu. Prezydent Miasta Torunia nie może być zatem uznany za stronę tego postępowania uprawnioną do wniesienia skargi w rozumieniu art. 32 P.p.s.a., ponieważ to on wydał decyzję w I instancji i dlatego Sąd pierwszej instancji zasadnie skargę odrzucił. Należy ponadto podnieść, że przedmiot sprawy, a następnie skargi do sądu administracyjnego nie dotyczy praw gminy jako osoby prawnej. Skarżący w istocie rzeczy polemizuje z organem wyższego stopnia, co to tego jakiej treści rozstrzygnięcie powinno być wydane w wyniku rozpoznania odwołania przez organ odwoławczy. Jest to więc przypadek wniesienia skargi przez organ I instancji na decyzję organu II instancji. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.