I OSK 2219/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz po rozpoznaniu w dniu 1 października 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 363/14 odrzucającego skargę Burmistrza Miasta K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 2 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wr 363/14 odrzucił skargę Burmistrza Miasta K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Sąd I instancji wskazał, że ww. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2014 r. uchylono decyzję Burmistrza Miasta K. z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w sprawie odmowy udostępnienia Stowarzyszeniu [...] informacji publicznej i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. stanowi, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Ponadto, stosownie do § 2 tego artykułu, uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Legitymacja do wniesienia skargi oparta jest na kryterium posiadania interesu prawnego, co oznacza, że akt, czynność, bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (materialnego, procesowego). Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak, J. Borkowski, Polskie prawo administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2001, s. 357). W niniejszej sprawie, w świetle powołanego na wstępie unormowania, skarżący nie posiada legitymacji procesowej do kwestionowania decyzji organu II instancji – Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sąd zwrócił uwagę na pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 1990 r., sygn. akt SA/Wr 990/90 (publ. ONSA 1990/4/7). Sąd stwierdził, iż w ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek także wówczas, gdy w rzeczywistości decyzja jednak dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw lub obowiązków. Taka pozycja organu wyłącza możliwość równoczesnego występowania w charakterze strony kierującej się własnym interesem i zabiegającej o uzyskanie korzystnej dla siebie decyzji. Odmienne zapatrywanie prowadziłoby do nieoczekiwanych konsekwencji również na gruncie stosowania przepisów proceduralnych, na przykład do pozbawienia znaczenia przepisów różnicujących wszczęcie postępowania z urzędu i na wniosek strony albo wywodzenia dopuszczalności wniesienia odwołania przez organ I instancji od własnej decyzji, gdyby już po jej doręczeniu adresatowi organ uznał ją za niekorzystną dla swoich interesów. Przede wszystkim zaś przyznanie organowi orzekającemu statusu strony w postępowaniu administracyjnym godziłoby w elementarne zasady i wartości obowiązujące w tym postępowaniu, skoro organ administracji publicznej stawałby się w ten sposób "sędzią we własnej sprawie". Jeżeli organ taki nie może być stroną postępowania administracyjnego, w którym występuje jako nosiciel imperium państwowego orzekający w sprawach indywidualnych w pierwszej instancji, to tym samym nie jest uprawniony do wniesienia skargi rozpoczynającej postępowanie przed sądem administracyjnym. W tym stanie rzeczy Sąd odrzucił wniesioną skargę jako niedopuszczalną, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Burmistrz Miasta K., zaskarżając postanowienie w całości, zarzucając naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a., polegające na błędnym uznaniu, że Gmina Miejska K. nie ma interesu prawnego do wniesienia skargi, w sytuacji, gdy prawidłowo przeprowadzona subsumcja cytowanego przepisu prowadzi do przyjęcia, że skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu decyzji SKO i tym samym była legitymowana do wywiedzenia skargi na decyzję SKO. Z uwagi na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 50 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych. Dopuszczenie do złożenia skargi przez organ I instancji doprowadziłoby do sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie w dwóch instancjach. Spór między nimi sprowadzałby się do różnego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że gmina, której organ (burmistrz) wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Z tego powodu jej skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2428/11, z dnia 20 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1919/06, czy z dnia 16 lutego 2010 r., I OSK 181/10, orzeczenia.nsa.gov.pl ). Mając powyższe na względzie, stwierdzić należy, że Burmistrz Miasta K. nie może być uznany za podmiot legitymowany do wniesienia skargi, bowiem to on wydał decyzję w I instancji. Sąd I instancji zasadnie zatem odrzucił skargę. Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a. ----------------------- 4