I OSK 3502/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Elżbieta Kremer (spr.) del. WSA Anna Wesołowska Protokolant asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 58/18 w sprawie ze skargi K. N. na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 12 grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Wa 58/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi K. N., w pkt 1 zobowiązał Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 12 grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: K. N., w formie elektronicznej, w dniu 12 grudnia 2017 r. wniósł do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej jako: KRRiT) wniosek o udostępnienie informacji w zakresie uzasadnienia uchwały z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] oraz protokołu posiedzenia podczas, którego została podjęta. KRRiT w piśmie z dnia 3 stycznia 2018 r. poinformowała wnioskodawcę, że obszerne i zasadnicze fragmenty uzasadnienia decyzji o ukaraniu nadawcy programu [...], zostały opublikowane na stronie internetowej KRRiT. Protokoły posiedzeń stanowią wewnętrzny materiał KRRiT, który jest udostępniany wyłącznie stronom postępowania. K. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność KRRiT, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 1 i art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 12 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę podkreślił, że informacja objęta wnioskiem skarżącego posiada walor informacji publicznej. Dotyczy bowiem publicznej sfery działania organu władzy publicznej jakim jest KRRiT. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że informacja dotycząca realizacji ustawowych obowiązków jest informacją o sprawach publicznych. Sąd zauważył, że pismem z dnia 3 stycznia 2018 r. KRRiT poinformowała jedynie skarżącego, "że obszerne i zasadnicze fragmenty uzasadnienia decyzji o ukaraniu nadawcy programu [...], zostały opublikowane na stronie internetowej KRRiT". W ocenie Sądu, rację ma skarżący podnosząc w skardze, że jego żądanie nie dotyczyło "obszernych i zasadniczych" fragmentów uzasadnienia decyzji (w tym przypadku uchwały). Zatem udzielona mu informacja nie stanowi realizacji jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Za niezrozumiałe uznano stwierdzenie KRRiT zawarte w odpowiedzi na skargę, że uchwała, "której uzasadnienia dotyczył wniosek skarżącego z dnia 12 grudnia 2107 (...) nie zawierała ona uzasadnienia i w całości została opublikowana na stronie internetowej KRRiT (...)". Dostęp do posiedzeń kolegialnych organów dotyczy wyłącznie organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p), a takim organem z pewnością nie jest KRRiT. Nie oznacza to wszak, że żądane informacje zawarte w protokołach z jej posiedzeń nie będą miały przymiotu informacji publicznej. U.d.i.p. nie posługuje się pojęciem dokumentu "wewnętrznego", a odwołuje się tylko do definicji "dokumentu urzędowego" (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). Odwołując się tylko do tej definicji, która gwarantuje wnioskodawcy wyłącznie wgląd tylko do takiego dokumentu nie wyłącza jednak w żadnym razie możliwości realizacji prawa do uzyskania informacji o dokumencie lub z dokumentu na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w sytuacji, w której w treść takiego dokumentu ma związek ze sprawą publiczną. Co więcej, wnioskodawca może zadawać pytania tylko w zakresie uzyskania potwierdzenia (lub negacji) istnienia takiego dokumentu, a nie o jego treść. Sąd zauważył, że na tle istniejących rozwiązań uprawniony do realizacji konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji o działalności organów i innych podmiotów nie ma możliwości przeprowadzenia weryfikacji określonego stanu faktycznego na innej podstawie (nie jest bowiem stroną postępowania, w zasadzie też nie legitymuje się żadnym interesem prawnym lub faktycznym). Odnosząc się do kwestii udostępnienia dokumentów wewnętrznych jako informacji publicznej Sąd przypomniał, że gdyby rzeczywiście nie zawierały one w swej treści informacji publicznej, to nie byłyby podejmowana próby wprowadzenia nowych podstaw ograniczeń dostępu do informacji publicznej. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, skład orzekający uznał, że żądany przez skarżącego protokół stanowi informacje publiczną. Oceny tej nie może zmienić fakt, że na protokole została zamieszczona informacja "Do użytku wewnętrznego", która wskazuje jedynie na to, że dokument ten może stanowić tajemnice służbową. W ocenie Sądu bezczynność KRRiT w załatwieniu wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek nie został do dnia rozpoznania sprawy załatwiony, jednak organ udzielił skarżącemu odpowiedzi, jego działanie nie może zatem być uznane za przejaw lekceważącego traktowania swych obowiązków. Z uwagi zatem na fakt, że zaniechanie realizacji wniosku nie wynikało z celowego działania, czy też poważnego zaniedbania, a jedynie z błędnej interpretacji jego treści, uznać należało, że bezczynność adresata wniosku nie miała postaci kwalifikowanej. Brak było zatem podstaw, by zwłoce podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej przypisać charakter rażący. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, zarzucając: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) art. 134 P.p.s.a. poprzez wyjście poza podmiotowe granice sprawy i orzekanie w przedmiocie bezczynności Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w rozpoznaniu wniosku z dnia 12 grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w sytuacji gdy skarga z dnia 7 stycznia 2018 r. została wniesiona na bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji; b) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że uchwała Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, o udostępnienie której wnosił K. N. zawierała uzasadnienie, w sytuacji gdy okoliczność taka nie wynikała z akt sprawy; c) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku konkretnych i jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania; - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. 2) naruszenie prawa materialnego: a) poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej polegającą na przyjęciu, że co do zasady wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowi informację publiczną, w sytuacji gdy analiza stosownych przepisów i orzecznictwa nie pozwala na przyjęcie tego rodzaju zasady i nakazuje w każdej sytuacji dokonywać oceny wnioskowanej informacji pod kątem przesłanek uznania jej za informację publiczną; b) poprzez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. oraz w zw. z art. 9 ust. 3 i art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji poprzez przyjęcie, że protokoły z posiedzeń Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji stanowią informację publiczną, w sytuacji gdy stanowić one mogą wyłącznie dokument wewnętrzny, nie obejmujący informacji publicznej; c) niewłaściwe zastosowanie art. 10 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że protokoły z posiedzeń Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji podlegają jako informacja publiczna udostępnieniu na wniosek w trybie tej ustawy, w sytuacji gdy jako dokumenty wewnętrzne z uwagi na brak przymiotu informacji publicznej nie podlegają one udostępnieniu na podstawie tego przepisu. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, ewentualnie; 2) z ostrożności procesowej na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, zgodnie z art. 185 § 1 P.p.s.a., wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 3) zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania. W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności zarzucono naruszenie art. 134 P.p.s.a. poprzez wyjście poza podmiotowe granice sprawy i orzekanie w przedmiocie bezczynności Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 12 grudnia 2017 r.(w którym żądał przesłania uzasadnienia uchwały nr [...] z [...] grudnia 2017 r. oraz protokołu z posiedzenia Rady podczas którego podjęta została uchwała) w sytuacji gdy skarga została wniesiona na bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji. Odnosząc się do tego zarzutu należy odwołać się do ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (Dz. U. z 2019 r., poz. 361 j.t.). Zgodnie z art. 7 ust. 1 w skład Krajowej Rady wchodzi pięciu członków powoływanych: 2 przez Sejm, 1 przez Senat i 2 przez Prezydenta, natomiast zgodnie z art. 9 ust. 1 na podstawie ustaw i w celu ich wykonania Krajowa Rada wydaje rozporządzenia i uchwały. Mając na uwadze, że Krajowa Rada jest organem kolegialnym, zasady jej reprezentacji zostały określone w art. 10 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym, Przewodniczący Krajowej Rady kieruje jej pracami, reprezentuje Krajową Radę oraz wykonuje zadania określone w ustawie. Tym samym w przypadku uwzględnienia skargi sformułowanej jako bezczynność Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w rozpoznaniu wniosku zasadnym jest zobowiązanie Przewodniczącego Rady do rozpoznania wniosku, albowiem to Przewodniczący kieruje pracami Rady i reprezentuje Radę, natomiast Rada jako organ kolegialny nie jest reprezentowana w inny sposób. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 P.p.s.a nie jest zasadny. Jeśli zaś chodzi o pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 P.p.s.a. i art. 141 § 4 P.p.s.a. to należy stwierdzić, że w części są one zasadne, albowiem z uzasadniania Sądu wynika, że Sąd błędnie utożsamia uchwałę nr [...] Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] grudnia 2017 r., - uzasadnia której domagał się wnioskodawca, podczas gdy uchwała nie zawierała uzasadnienia – z decyzją Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji z dnia [...] grudnia 2017 r., której fragmenty uzasadnienia zostały opublikowane na stronie internetowej Rady. Jednak to uchybienie nie uzasadniało uwzględnienia skargi, albowiem wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczył również protokołu z posiedzenia Rady w dniu [...] grudnia 2017 r., na którym została podjęta przedmiotowa uchwała i w tej kwestii stanowisko Sądu I instancji jest prawidłowe, tzn. zobowiązujące do udostępnienia przedmiotowego protokołu. Problematyka dotycząca protokołu z posiedzenia Rady z dnia [...] grudnia 2017 r. stała się istotą sporu w przedmiotowej sprawie, która znalazła swój wyraz w zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię: art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 3 ust.1 i art. 6 u.d.i.p. oraz art. 9 ust. 3 i art. 53 ust. 1 ustawy o radiofonii telewizji, polegającą na przyjęciu, że protokoły z posiedzenia Rady stanowią informację publiczną, w sytuacji gdy stanowić one mogą wyłącznie dokument wewnętrzny, nie obejmujący informacji publicznej. Odnosząc się do tego zarzutu to w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że należy zgodzić się ze stanowiskiem prawnym Sądu I instancji dotyczącym przedmiotowego protokołu jako dokumentu, który zawiera informacje publiczną. W drugiej kolejności należy się odnieść do powołanego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 9 ust. 3 i art. 53 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji. Powołany art. 9 ust. 3 stanowi, że Krajowa Rada uchwala regulamin swych obrad, skarżąca kasacyjnie powołując ten przepis w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie odniosła się do niego i nie wskazała w jaki sposób przepis ten został naruszony. Jeśli zaś chodzi o art. 53 ust. 1, który to przepis był podstawą prawną wydania przez Przewodniczącego Krajowej Rady decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. o nałożeniu kary na [...], z którego to przepisu wynika, że wydanie decyzji o nałożeniu kary nie musi być poprzedzone uchwałą Krajowej Rady, należy stwierdzić, że ten zarzut jest bezprzedmiotowy. Przede wszystkim przedmiotem niniejszego postępowania nie była decyzja wydana na podstawie art. 53 ust. 1, organem odwoławczym od tych decyzji jest Sąd Okręgowy w Warszawie, decyzja wydana na podstawie art. 53 ust. 1 nie była również przedmiotem skargi na bezczynność organu w dostępie do informacji publicznej, albowiem wnioskodawca nie wnosił o jej udostępnienie, stąd też Sąd I instancji nie mógł naruszyć powołanego przepisu. W trzeciej kolejności należy wskazać, że o bezprzedmiotowości zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego sprowadzających się do wykazania, że protokół z posiedzenia Rady z dnia [...] grudnia 2017 r. ma charakter dokumentu wewnętrznego i nie podlega udostępnieniu w trybie informacji publicznej świadczą okoliczności faktyczne podjęte przez skarżącą kasacyjnie, które pozostają w jawnej sprzeczności ze stanowiskiem prawnym prezentowanym w niniejszej sprawie. Mianowicie Naczelny Sąd Administracyjny, w przeddzień rozprawy, stwierdził z urzędu, że na stronie internetowej Krajowej Rady są udostępnione wszelkie dokumenty (w całości) dotyczące sprawy nałożenia kary na [...], w tym protokoły z posiedzeń Rady, które odbyły się w 2017 r., łącznie z będącym przedmiotem sporu protokołem z posiedzenia Rady z dnia [...] grudnia 2017 r., uchwałą nr [...], która wówczas została podjęta (uchwała, tak jak podnosiła skarżąca kasacyjnie nie zawiera uzasadnienia), decyzją Przewodniczącego Rady z dnia [...] grudnia 2017 r. o nałożeniu kary na [...], pismami pochodzącymi od różnych podmiotów, które wpłynęły po wydaniu decyzji, a także decyzją Przewodniczącego Rady z dnia [...] stycznia 2018 r. uchylającą decyzję z dnia [...] grudnia 2017 r. Powyższe okoliczności faktyczne przeczą twierdzeniom prawnym podnoszonym w skardze kasacyjnej. Dodatkowo podkreślić należy, że u.d.i.p. wprowadza tryb wnioskowy udostępniania informacji publicznej, a tryb ten jest wyłączony jedynie w przypadku gdy informacja została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej. Zgodnie bowiem z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, udostępniana jest na wniosek. Nadto art. 11 u.d.i.p. przewiduje tradycyjny i jednocześnie bezwnioskowy sposób udostępniania informacji publicznej przez jej wyłożenie lub wywieszenie w miejscach ogólnie dostępnych, jak również zainstalowanie w tych miejscach urządzenia umożliwiającego zapoznanie się z informacją publiczną. Ten sposób realizacji obowiązku udostępniania informacji przez podmiot zobligowany ma charakter fakultatywnego działania, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę wyraz "może". Jest to dodatkowa, uzupełniająca ścieżka dostępu do informacji publicznej, niezwalniająca jednak z obowiązku jej udostępnienia na wniosek lub zamieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej. Powyższe sposoby udostepnienia informacji publicznej, a szczególnie te wynikające z art. 10 u.d.i.p., które mają charakter bezwzględnie obowiązujący wskazują, że nie można obowiązku udostępnienia informacji publicznej zrealizować w inny sposób np. poprzez zamieszczenie informacji na stornie internetowej. Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.