II SAB/Wa 58/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Iwona Dąbrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi K.N. na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji do rozpatrzenia wniosku skarżącego K.N. z dnia [...] grudnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji na rzecz skarżącego K.N. kwotę 100 (słownie sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. N., w formie elektronicznej, w dniu [...] grudnia 2017 r. wniósł do do Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji (dalej jako: KRRiT) wniosek o udostępnienie informacji w zakresie uzasadnienia uchwały nr [...] z [...] grudnia 2017 r. oraz protokołu posiedzenia podczas, którego została podjęta. KRRiT w piśmie z dnia [...] stycznia 2018 r. poinformowała wnioskodawcę, że obszerne i zasadnicze fragmenty uzasadnienia decyzji o ukaraniu nadawcy programu [...], zostały opublikowane na stronie internetowej KRRiT. Protokoły posiedzeń stanowią wewnętrzny materiał KRRiT, który jest udostępniany wyłącznie stronom postępowania. K. N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność KRRiT w przedmiocie nieudostępnienia w terminie informacji publicznej. Zdaniem skarżącego KRRiT naruszyła art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i a art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i art. 1 i art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez nieudostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie KRRiT do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...] grudnia 2017 r. i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. KRRiT w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie jako bezpodstawnej. W uzasadnieniu pisma procesowego KRRiT podała, że uchwała, której uzasadnienia dotyczył wniosek skarżącego nie zawierała uzasadnienia i w całości została opublikowana na stronie internetowej KRRiT. KRRiT w zakresie żądania udostępnienia przedmiotowego protokołu podtrzymała stanowisko przedstawione w piśmie z dni [...] stycznia 2018 r., że jest to dokument wewnętrzny, który nie posiada waloru informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 z póź. zm.), zwanej dalej u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przedmiotem skargi skarżący uczynił "bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej" przez KRRiT Skarżący stwierdzi, że KRRiT pozostaje w stanie bezczynności w załatwianiu jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2017 r., który to wniosek przytoczony został w części historycznej uzasadnienia. Przechodząc do oceny wniosku skarżącego, podkreślić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępniane. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, wskazując, iż należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że KRRiT jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem, obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na organy władzy publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że – co do zasady – wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną. W świetle powyższych regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, CBOSA). Podkreślenia wymaga, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. W ocenie Sądu informacja objęta wnioskiem skarżącego posiada walor informacji publicznej. Dotyczy bowiem publicznej sfery działania organu władzy publicznej jakim jest KRRiT. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, iż informacja dotycząca realizacji ustawowych obowiązków jest informacją o sprawach publicznych. Jak już wcześniej wskazano z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje bądź nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust. 2). Sąd zauważa, iż pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. KRRiT poinformowała jedynie skarżącego, "że obszerne i zasadnicze fragmenty uzasadnienia decyzji o ukaraniu nadawcy programu [...], zostały opublikowane na stronie internetowej KRRiT". W ocenie Sądu, rację ma skarżący podnosząc w skardze, że jego żądanie nie dotyczyło "obszernych i zasadniczych" fragmentów uzasadnienia decyzji (w tym przypadku uchwały). Zatem udzielona mu informacja nie stanowi realizacji jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Podkreślić należy, że całkowicie niezrozumiałe jest stwierdzenie KRRiT zawarte w odpowiedzi na skargę, że uchwała, "której uzasadnienia dotyczył wniosek skarżącego z dnia [...] grudnia 2107 (...) nie zawierała ona uzasadnienia i w całości została opublikowana na stronie internetowej KRRiT (...)". Dostęp do posiedzeń kolegialnych organów dotyczy wyłącznie organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p), a takim organem z pewnością nie jest KRRiT. Nie oznacza to wszak, że żądane informacje zawarte w protokołach z jej posiedzeń nie będą miały przymiotu informacji publicznej. U.d.i.p. nie posługuje się pojęciem dokumentu "wewnętrznego", a odwołuje się tylko do definicji "dokumentu urzędowego" (art. 6 ust. 2 u.d.i.p.). Odwołując się tylko do tej definicji, która gwarantuje wnioskodawcy wyłącznie wgląd tylko do takiego dokumentu nie wyłącza jednak w żadnym razie możliwości realizacji prawa do uzyskania informacji o dokumencie lub z dokumentu na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w sytuacji, w której w treść takiego dokumentu ma związek ze sprawą publiczną. Co więcej, warto sobie uświadomić, że wnioskodawca może zadawać pytania tylko w zakresie uzyskania potwierdzenia (lub negacji) istnienia takiego dokumentu, a nie o jego treść. Trzeba też zauważyć, że na tle istniejących rozwiązań uprawniony do realizacji konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji o działalności organów i innych podmiotów nie ma możliwości przeprowadzenia weryfikacji określonego stanu faktycznego na innej podstawie (nie jest bowiem stroną postępowania, w zasadzie też nie legitymuje się żadnym interesem prawnym lub faktycznym). Odnosząc się do kwestii udostępnienia dokumentów wewnętrznych jako informacji publicznej, warto przypomnieć, że gdyby rzeczywiście nie zawierały one w swej treści informacji publicznej, to nie byłyby podejmowana próby wprowadzenia nowych podstaw ograniczeń dostępu do informacji publicznej. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, skład orzekający uznał, że żądany przez skarżącego protokół stanowi informacje publiczną. Oceny tej nie może zmienić fakt, że na protokole została zamieszczona informacja "Do użytku wewnętrznego", która wskazuje jedynie na to, że dokument ten może stanowić tajemnice służbową. W ocenie Sądu, bezczynność KRRiT w załatwieniu wniosku skarżącego nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ.: jw.). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził, aby bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wniosek został do dnia rozpoznania sprawy załatwiony, jednak organ udzielił skarżącemu odpowiedzi, jego działanie nie może zatem być uznane za przejaw lekceważącego traktowania swych obowiązków. Z uwagi zatem na fakt, iż zaniechanie realizacji wniosku nie wynikało z celowego działania, czy też poważnego zaniedbania, a jedynie z błędnej interpretacji jego treści, uznać należało, że bezczynność adresata wniosku nie miała postaci kwalifikowanej. Brak było zatem podstaw, by zwłoce podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej przypisać charakter rażący. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 punkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 § 1a powołanej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. – jak w punkcie 3 sentencji wyroku. Na koszty sądowe składa się kwota 100 zł uiszczona przez skarżącego tytułem wpisu sądowego.