II SA/Wa 28/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Iwona Maciejuk, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi W.Z. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków służby oddala skargę. Wyrokiem z dnia 6 marca 2015 r. o sygn. akt II SA/Wa 1434/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę W. Z. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków służby. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1745/15 uchylił powyżej określony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyroku, Naczelny Sad Administracyjny stwierdził, że organ naruszył procedurę określoną zarządzeniem nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych. Sąd przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w przedmiocie ustalenia skarżącemu warunków służby zobowiązał organ do zachowania warunków przewidzianych w art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej oraz § 14 zarządzenia Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r., a więc sposób zapewniających skarżącemu swobodny i przemyślany wybór co do przyjęcia lub nie przedstawionej propozycji. Szef Krajowej Administracji Skarbowej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) oraz art. 184 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. Z. od decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków służby utrzymał zaskarżoną decyzje w mocy. Organ w uzasadnieniu decyzji podał, że z dniem 1 marca 2017 r. weszła w życie ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 z późn. zm.). Zgodnie z art. 184 tej ustawy, w sprawach ze stosunku służbowego, zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, stosuje się przepisy dotychczasowe, a sprawy te przejmują organy Krajowej Administracji Skarbowej właściwe w takich sprawach po dniu wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. Dyrektor Izby Administracyjnej w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. ustalił funkcjonariuszowi warunki pełnienia służby z dniem [...] stycznia 2011 r. nie wykonując przy tym zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1745/15, dotyczących zapoznania go z opisem stanowiska służbowego, powołując się na brak możliwości jej wykonania z uwagi na zmianę stanu prawnego. Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) – dalej "P.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. W ustalonym stanie faktycznym jak i prawnym, na co wskazuje organ pierwszej instancji, brak jest możliwości wykonania powoływanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z uwagi na zmianę przepisów prawa. W związku z wejściem w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, której przepisy nie przewidują opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy, nie jest możliwe ponowne przeprowadzenie procesu opisu i wartościowania stanowiska służbowego. Nadto w obecnym stanie faktycznym i prawnym, nie jest możliwe osiągnięcie celu, na który wskazał Naczelny Sąd Administracji, tj. zapewnienie funkcjonariuszowi swobody podjęcia właściwej decyzji co do propozycji z dnia [...] grudnia 2010 r. ustalającej warunki służby. Cel ten nie może zostać zrealizowany, bowiem stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. W. Z., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] października 2017 r. Pełnomocnik skarżącego zarzucił organowi, że naruszył następujące przepisy: 1. art. 153 P.p.s.a. w zw. z art 184 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o o Krajowej Administracji Skarbowej, a wskutek tego wadliwe przyjęcie, iż wejście w życie z dniem 1 marca 2017 r. ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej powoduje brak konieczność stosowania się przez organ do zasady związania wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego; 2. art. 222 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 i 2 o Służbie Celnej, poprzez nieuwzględnienie przy określeniu proponowanego stanowiska reguł określonych w zarządzeniu nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych i pominięcie kryteriów doświadczenia zawodowego, znajomości języków obcych oraz wykształcenia (§ 1 ust. 2 w zw. z § 2 zarządzenia nr 43); 3. art. 222 ust. 3 w zw. z art. 113 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych, poprze zaniechanie przeprowadzenia rekrutacji wewnętrznej mimo, że art. 222 ust. 3 powołanej ustawy nakazuje stosowanie jej przepisów rozdziału 8, a co za tym idzie także przepisów wykonawczych do art. 113 regulujących procedurę rekrutacji wewnętrznej; 4. art. 10 § 1 K.p.a. Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Szef Krajowej Administracji Skarbowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na wstępie rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez skarżącego skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 23 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1745/15 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2015 r. oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 P.p.s.a. zgodnie z którym, ocena prawna co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie Powołany wyżej przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania organu oraz sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Sądu wyższej instancji. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok SN z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999, nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak - Molczyk [w:] H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005). Należy podkreślić, że wspomniana zmiana przepisów prawa miała miejsce po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku uchylającego wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjne oraz zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Odnosząc przedstawione rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził zaistnienie przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, a w szczególności zmianę stanu prawnego. W związku z wejściem w życie, z dniem 1 marca 2017 r., ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, której przepisy nie przewidują opisów stanowisk i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy, na co zasadnie wskazał organ, nie jest możliwe ponowne przeprowadzenie procesu opisu i wartościowania stanowiska służbowego. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawie na wstępie należy podać, że stosunek służbowy skarżącego wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r. na podstawie art. 170 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, z uwagi na to, że skarżącemu nie przedstawiono propozycji zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 powołanej ustawy, zgodnie z którym dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowej składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Zgodnie z art. 222 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 z późn. zm), funkcjonariusze celni, którzy w dniu wejścia w życie ustawy pełnili służbę w Służbie Celnej stają się funkcjonariuszami w rozumieniu ustawy. 2. W sprawach związanych z uposażeniem zasadniczym i stanowiskami służbowymi, do dnia 31 grudnia 2010 r. stosuje się przepisy dotychczasowe. 3. W terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu przedstawia funkcjonariuszom celnym, o których mowa w ust. 1, pisemną propozycję określającą, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. 4. W przypadku, o którym mowa w ust. 3, jeżeli zaproponowane uposażenie jest niższe od dotychczas przysługującego, funkcjonariusz celny zachowuje prawo do dotychczasowego uposażenia. 5. Funkcjonariusz celny, któremu przedstawiono propozycję, o której mowa w ust. 3, składa oświadczenie o przyjęciu albo o odmowie przyjęcia w terminie 7 dni od dnia otrzymania propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia tej propozycji. 6. W przypadku odmowy przyjęcia propozycji, o których mowa w ust. 3, funkcjonariusza celnego zwalnia się ze służby po upływie: 1) 2 tygodni w stosunku do funkcjonariuszy celnych w służbie przygotowawczej, 2) 3 miesięcy w stosunku do funkcjonariuszy celnych w służbie stałej • od dnia złożenia oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji, o której mowa w ust. 5. Natomiast art. 184 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.) stanowi, że w sprawach ze stosunku służbowego, zaistniałych przed wejściem w życie ustawy, o której mowa w art. 1, stosuje się przepisy dotychczasowe. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że wydanie przez Dyrektora Izby Celnej w [...] decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. ustalającej skarżącemu. z dniem [...] stycznia 2011 r. warunki służby było następstwem przyjęcia wcześniej przez tego funkcjonariusza pisemnej propozycji z dnia [...] grudnia 2010 r. określającej warunki służby z dniem [...] stycznia 2011 r. złożonej przez Dyrektora Izby Celnej w [...]. Złożenie tej propozycji przez Dyrektora Izby Celnej w [...] było natomiast związane z wejściem w życie w dniu 30 października 2009 r. nowej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323). Zgodnie z art. 222 ust. 3 tej ustawy Dyrektor Izby Celnej w [...] był zobligowany w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. przedstawić skarżącemu pisemną propozycję określającą miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Stąd przedstawiona skarżącemu propozycja zawarta w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r., którą skarżący przyjął składając pisemne oświadczenie. Wydanie tej decyzji było zaś następstwem stanowiska wyrażonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle wykładni art. 222 ust. 3 ustawy, że konsekwencją przyjęcia przez funkcjonariusza celnego propozycji warunków służby złożonej w trybie art. 222 ust. 3 o Służbie Celnej powinno być decyzyjne określenie nowych warunków pełnienia służby (vide: postanowienie NSA z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1881/11 opubl. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy w tym miejscu przypomnieć, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, która weszła w życie w dniu 30 października 2009 r., jak wynika z uzasadnienia jej projektu, miała na celu m. in. uporządkowanie obszaru w zakresie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały natomiast zapewnić płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą. Przepisy art. 222 i art. 223 ustawy o Służbie Celnej, które zawarte zostały w rozdziale "Przepisy przejściowe", miały natomiast pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem było przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej ustawy. W art. 222 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej wyrażona została reguła, że celnicy pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej ustawy. Przepis ten jest przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. W art. 222 ust. 3 ww. ustawy zakreślono termin do dnia 31 grudnia 2010 r. na przedstawienie funkcjonariuszom celnym propozycji określających, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Intencją ustawodawcy było zatem dostosowanie zastanego stanu rzeczy odnośnie warunków pełnienia służby, w tym stanowisk służbowych funkcjonariuszy, do nowej regulacji prawnej. Punktem odniesienia musiał być zatem dotychczasowy stan prawny oraz stosunki prawne ukształtowane na jego podstawie, trwające w momencie wejścia życie przepisów nowej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Przedstawienie funkcjonariuszom celnym propozycji nowych stanowisk służbowych określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 87, poz. 559) musiało zatem zostać dokonane z odniesieniem do stanowisk służbowych dotychczas zajmowanych przez tych funkcjonariuszy pod rządami ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Nieuzasadnione są w związku z tym zarzuty skarżącego, że propozycja składana funkcjonariuszom na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej powinna uwzględniać zasady przewidziane dla awansu na stanowisko służbowe oraz rekrutacji wewnętrznej. Należy zgodzić się z organem, że skoro zgodnie z wolą ustawodawcy do 31 grudnia 2010 r. w sprawach związanych z uposażeniem zasadniczym i stanowiskami służbowymi funkcjonariuszy celnych zastosowanie miały przepisy dotychczasowe i jednocześnie w terminie do 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu zobowiązany został do przedłożenia propozycji warunków służby, to wolą ustawodawcy nie było przeprowadzenie rekrutacji wewnętrznej obejmującej przeszło 14 000 stanowisk, ponieważ jak wynika z powyższych terminów ustawodawca nie przewidział ram czasowych potrzebnych do przeprowadzenia tego procesu. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest zaś uregulowanie zawarte w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. zawierające zasadę, że rekrutacja wewnętrzna poprzedza awans, zaś aby móc awansować w ramach tej samej kategorii stanowisk służbowych należy spełnić warunek w postaci odbycia służby przez okres co najmniej roku na dotychczasowym stanowisku z tej samej kategorii. Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie zatem wynika, że rekrutacja wewnętrzna ma zastosowanie tylko w przypadku awansu, zaś w procesie transformacji stosunków służbowych wolą ustawodawcy nie było awansowanie, lecz dostosowanie dotychczasowych stanowisk do nowej nomenklatury stanowisk po uprzednim ich opisie i wartościowaniu. Jak wyjaśnił Szef Krajowej Administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wartościowanie stanowisk służbowych dla potrzeb określenia funkcjonariuszom nowych warunków pełnienia służby zostało przeprowadzone według kryteriów określonych w zarządzeniu nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad dokonywania opisu i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych (Dz. Urz. MF z 2010 r. Nr 12, poz. 52) i oparte było na wartości wykonywanego zadania na danym stanowisku, a nie na statusie osoby wykonującej to zadanie (jej wykształceniu, kwalifikacjach). Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy oraz w aktach osobowych nie wynika, aby skarżący po dokonanym procesie opisu i wartościowania zajmowanego przez niego stanowiska służbowego i zapoznaniu go z tym opisem, zgłosił jakiekolwiek uwagi lub zastrzeżenia w tym zakresie. Powyższe wskazuje zatem, że skarżący zaakceptował otrzymaną kartę opisu i wartości stanowiska służbowego określającą stanowisko specjalisty Służby Celnej, co potwierdził własnoręcznym podpisem na karcie opisu znajdującej się w jego aktach osobowych. Odnosząc się natomiast do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia określonych w niej przepisów prawa materialnego i procesowego, w ocenie Sądu, w ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie doszło do naruszenia tych przepisów, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy ponownie przypomnieć, że wydanie przez Dyrektora Izby Celnej w [...] decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. ustalającej skarżącemu z dniem [...] stycznia 2011 r. warunki służby było następstwem przyjęcia wcześniej przez tego funkcjonariusza pisemnej propozycji z dnia [...] grudnia 2010 r. określającej warunki służby i było powieleniem w tej decyzji treści wcześniejszej propozycji. Dyrektor Izby Celnej w [...] przed wydaniem tej decyzji nie prowadził zatem żadnego postępowania w sprawie odnośnie ustalenia skarżącemu warunków pełnienia służby, lecz oparł się w całości na dokumencie znanym już wcześniej skarżącemu. Pełnomocnik Skarżącego podnosząc zarzut pozbawienia skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, nie przedstawił jakichkolwiek argumentów wskazujących na to, że powyższe uchybienie ze strony organu mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na etapie postępowania przed organem II instancji skarżący został natomiast pouczony o przysługujących mu uprawnieniach w toku tego postępowania, jednak nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie zgłosił żadnych wniosków ani dowodów w sprawie. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Szefa Krajowej Administracji Skarbowej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...], odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.