II OSK 3832/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 468/18 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Goleniowskiego z dnia [...] 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Zachodniopomorskiego na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę: 1570 ( jeden tysiąc pięćset siedemdziesiąt ) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 468/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w W. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] marca 2018r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Do Starostwa Powiatowego w [...] w dniu 17 listopada 2017 r. wpłynął wniosek S. M., D. M. i A. M., w sprawie wydania pozwolenia na budowę zespołu parkingów i drogi dojazdowej wraz z odwodnieniem do szczelnego zbiornika otwartego bezodpływowego na terenie działki nr [...] położonej w obrębie numer [...] miasta [...] - etap I, dla całej inwestycji polegającej na budowie budynku hotelowego z restauracją i zespołu miejsc parkingowych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. Po wszczęciu postępowania Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zwany dalej "GDDKiA", złożył zastrzeżenia i uwagi do wniosku. Poinformował, że na części objętej wnioskiem działki nr [...], realizowana będzie krajowa droga ekspresowa [...]. Nadto zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wzdłuż projektowanej drogi [...] wyznaczony został pas terenu, na którym mogą być wznoszone tylko tymczasowe obiekty i urządzenia budowlane. GDDKiA zwrócił również uwagę, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu spowodowanego tą zmianą. Wniosek taki jednak nie został przedłożony zarządcy drogi. Starosta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zatwierdzony projekt budowlany nie przewiduje budowy obiektów budowlanych w pasie przeznaczonym pod budowę drogi ekspresowej [...]. Ponadto inwestor spełnił wymogi określone przepisami ustawy Prawo budowlane niezbędne do uzyskania pozwolenia na budowę oraz spełnił wymogi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w zakresie obsługi komunikacyjnej w okresie przejściowym (do czasu budowy drogi ekspresowej [...]). GDDKiA w odwołaniu od decyzji Starosty [...] powołał się na treść art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i wskazał, że nie dokonano uzgodnienia z zarządcą drogi przedmiotowej inwestycji w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu spowodowanego tą zmianą. Zdaniem odwołującego, powyższe uzgodnienie winno zostać dokonane na etapie postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę, czemu organ I instancji uchybił. Ponadto organ w toku postępowania nie uzgodnił warunków w zakresie obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji z istniejącej drogi krajowej nr [...] (do czasu budowy drogi ekspresowej). Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] marca 2018r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie wskazał, że z przedłożonego projektu zagospodarowania terenu wynika, iż działka nr [...] graniczy od strony wschodniej z pasem drogowym drogi krajowej nr [...]. Jednakże teren objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę obejmuje jedynie zachodnią część działki nr [...], który od pasa drogowego oddzielony jest dwoma innymi terenami elementarnymi. Zdaniem Wojewody pierwszorzędne i kluczowe znaczenie mają ustalenia podziałów funkcjonalnych w planie, nie zaś podziały geodezyjne gruntu. Dlatego w sytuacji gdy teren inwestycji oddzielony jest od pasa drogowego dwoma innymi terenami elementarnymi, nie można przyjąć, że inwestycja przylega do pasa drogowego. Nie zachodzi zatem przesłanka określona w przepisie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Istotnym jest również fakt, że jednym z terenów elementarnych oddzielających teren inwestycji od pasa drogowego drogi krajowej nr [...] jest teren oznaczony symbolem [...], przeznaczony pod pas drogowy drogi ekspresowej [...]. Oznacza to, że z chwilą realizacji drogi [...] nastąpi wydzielenie jej pasa także w postaci podziałów geodezyjnych. Wojewoda przyznał natomiast, że projektowana inwestycja przylega do pasa drogowego projektowanej drogi ekspresowej [...]. Tym niemniej wymóg uzgadniania z zarządcą drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego odnosi się jedynie do dróg istniejących, a nie projektowanych. Odnosząc się z kolei do kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej organ wskazał, że dostęp ten będzie przez drogę gminną i tylko pośrednio będzie oddziaływać na drogę krajową nr [...]. Nie może to jednak stanowić podstawy dla realizacji uzgodnienia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Wojewoda zwrócił również uwagę, że odwołujący uzgadniał projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze objętym inwestycją. Miał więc wpływ na kształt projektowanego zagospodarowania terenu i określenie jego granicznych parametrów. Odnosząc się do kwestii zjazdu wskazał, że przebudowa zjazdu indywidualnego na zjazd publiczny objęta jest obowiązkiem zgłoszenia robót nie wymagających pozwolenia na budowę. Nie ma zatem podstaw, aby żądać od inwestora uzyskania pozwolenia na budowę dotyczącego przebudowy zjazdu w ramach wniosku o pozwolenie na budowę dla przedmiotowej inwestycji, podobnie jak nie ma podstaw aby wymagać pozwolenia na budowę zjazdu z drogi gminnej na teren inwestycji. Niesłuszny zdaniem Wojewody jest również zarzut dotyczący niewłaściwego określenia adresatów decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja wydana została na trzy osoby fizyczne, które wspólnie złożyły wniosek o pozwolenie na budowę i wykazały się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powyższa decyzja została zaskarżona przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Sąd zwrócił uwagę, że zarówno kwestie zabudowy przedmiotowej działki jak i sposób włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zabudową działki [...] zostały już uregulowane w obowiązujących przepisach prawa miejscowego, podlegających uzgodnieniu z GDDKiA. Następnie stwierdził, że ustawa o drogach publicznych w art. 35 ust. 3 nie precyzuje na jakim etapie postępowania dotyczącego budowy obiektu budowlanego ma nastąpić uzgodnienie z zarządcą drogi. Zdaniem Sądu uzgodnienie z zarządcą drogi nastąpiło na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy wydające decyzję w niniejszej sprawie związane były zapisami tego planu. W tej sytuacji skoro plan został uzgodniony z zarządcą drogi krajowej, to prawidłowo organy uznały, że brak jest potrzeby ponownego uzgadniania projektu zagospodarowania przestrzennego działki [...]. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych Sąd stwierdził, że pomimo częściowo błędnej wykładni tego przepisu, polegającej na uznaniu, że teren przyległy to "teren elementarny", a nie działka budowlana, powstałe naruszenie nie było istotne i nie miało wpływu na wynik sprawy, przy uznaniu, że uzgodnienie nastąpiło na etapie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W skardze kasacyjnej Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżył powyższy wyrok w całości zarzucając: 1. trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 i 29 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; b. art. 3 § 1 i art. 32 p.p.s.a. w związku z art. art. 19 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy o drogach publicznych, polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji orzekł o oddaleniu skargi w stosunku do podmiotu, który nie był skarżącym w sprawie. 2. trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszeniu prawa materialnego a to; a. art. 3 § 1 i art. 145 § pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez Sąd I instancji, że uzgodnienie z zarządcą drogi krajowej, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza stosowanie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych; b. art. 3 i art. 145. 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy o drogach publicznych i art. 34 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że przepisy planu zagospodarowania przestrzennego decydują o nadaniu drodze kategorii drogi publicznej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją organu I instancji. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych i zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zaczynając od najdalej idącego w skutkach zarzutu wskazującego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, w sprawie nie doszło do skierowania decyzji do osoby nie będącej stroną postepowania. Określenie strony postępowania w ten sposób, że obok podmiotów legitymujących się interesem prawnym wskazuje się również spółkę cywilną, w oparciu o którą podmioty te prowadzą działalność gospodarczą, choć może być mylące, to jednak nie świadczy o skierowaniu decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania. Nie ma bowiem podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli całe postępowanie było prowadzone wobec podmiotów będących stroną tego postępowania, a jedynie w decyzji obok tych podmiotów, wymieniono również formę prowadzonej przez nich działalności, która jest stosunkiem prawnym ukształtowanym przez te podmioty na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym (art. 860-875 k.c.). Oczywistym jest, że spółki prawa cywilnego nie mieszczą się w żadnej kategorii podmiotów wymienionych w art. 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 1257 ze zm. dalej: "k.p.a.") Nie posiadają osobowości prawnej i nie są jednostkami organizacyjnymi niebędącymi osobami prawnymi, którym odrębna ustawa przyznaje zdolność prawną. Zatem stronami tego postępowania byli wspólnicy spółki cywilnej, którzy zostali wskazani jako adresaci decyzji. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że wskazanie obok imion i nazwisk wspólników nazwy spółki cywilnej stanowi jedynie dodatkową informację o prowadzonej przez nich działalności gospodarczej. Zasadnie natomiast skarżący kasacyjnie wskazał, że stroną skarżącą był Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, a którego Sąd pierwszej instancji błędnie oznaczył w wyroku jako Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad. Niemniej uchybienie to mogło stanowić oczywistą omyłkę pisarską, gdyż z akt sprawy jednoznacznie wynika, że strona skarżąca w osobie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad została prawidłowo oznaczona oraz prawidłowo zawiadomiona o terminie rozprawy. Zasadne są również zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia powołanych w ich treści przepisów prawa materialnego. Faktem jest, że art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jedn. Dz. U. z 2017r. poz. 2222 ze zm. dalej: "u.d.p.") nie precyzuje na jakim etapie postępowania dotyczącego budowy obiektu budowlanego ma nastąpić uzgodnienie z zarządcą drogi. To jednak nie do zaakceptowania jest wykładnia, zgodnie z którą dokonanie uzgodnienia na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącza, co do zasady konieczność uzgodnienia konkretnej inwestycji na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazany przepis art. 35 u.d.p., oprócz obowiązku uzgodnienia zmian zagospodarowania terenu (ust. 3) nakłada również na zarządcę drogi obowiązek sporządzenia planów rozwoju sieci drogowej (ust.1) oraz wprowadza ograniczenia w zakresie zagospodarowania terenów przeznaczonych pod przyszłe drogi (ust. 2,4,5). Zawarte w art. 35 ust. 1, 2, 4 i 5 regulacje wprost odnoszą się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazując, że w planach zagospodarowania przestrzennego województwa oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę drogi pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników drogi i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. W art. 35 ust. 4 i 5 u.d.p. wskazuje się również jakie jest dopuszczalne zagospodarowanie tego pasa terenu. Zatem dotyczą etapu uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast art. 35 ust. 3 u.d.p. stanowi odrębną regulację, która znajduje zastosowanie w momencie, gdy dochodzi do zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającego na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. Przy czym uzgodnienie z zarządcą drogi wymagane jest wyłącznie w takim przypadku, gdy zmiana zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego łączy się z możliwością włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego taką zmianą. W tym zakresie art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym, który definiuje pojęcie dostępu do drogi publicznej, nie ma zastosowania ( por. wyrok NSA z dnia 9 września 2008 r. sygn. akt II OSK 995/07, LEX nr 488494). Przepis art. 35 ust. 3 u.d.p. nie określa przy tym jakimi przesłankami powinien kierować się zarządca drogi w realizacji tego obowiązku, niemniej jednak powinien mieć na uwadze zasadę bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ uzgadniający powinien zatem mieć możliwość oceny tak istotnych okoliczności jak rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego ( por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 932/11 www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonanie uzgodnienia z zarządcą drogi na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie ustala się przeznaczenie terenu oraz zasady jego zagospodarowania (art. 15 ust. 1 pkt 1-12 u.p.z.p.), nie zwalniają z obowiązku uzgodnienia już konkretnej inwestycji, na etapie wydawania pozwolenia na budowę, gdzie analizuje się wpływ określonego w projekcie zagospodarowania terenu, w tym przypadku budowy hotelu wraz z infrastrukturą, na ruch drogowy. Oczywistym jest, że na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sposób dokładnie ustalić ale również określić wpływ potencjalnego sposobu zagospodarowania nieruchomości na ruch drogowy, taka możliwość istnieje dopiero dokonując oceny przedłożonego projektu budowlanego i zawartych w nim konkretnych rozwiązań. Dopiero na tym etapie zarządca drogi uzgadnia możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą w postaci realizacji opisanej w projekcie inwestycji, co w istocie oznacza ocenę możliwości obsługi komunikacyjnej danej nieruchomości z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Na etapie uchwalania planu miejscowego, gdy ustalane było przeznaczenie terenu oraz sposób z komunikowania tego terenu z drogą publiczną, nie można było ustalić konkretnych parametrów ruchu drogowego wynikającego z wielkości planowanej inwestycji, stąd konieczność dokonania uzgodnienia na etapie uzyskania pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji. Odrębną kwestię stanowi uzgodnienie zjazdu z drogi krajowej, co nie podlega ocenie w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p., który to przepis pozwala na uzgodnienie wyłącznie kwestii, możliwości włączenia do istniejącej drogi ruchu drogowego spowodowanego sporną inwestycją. Organ uzgadniający wykroczyłby poza zakres będący przedmiotem uzgodnienia w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p. i wszedł w zakres postępowania uregulowanego w art. 29 u.d.p., gdyby wskazał szczegółowe warunki tj. miejsce lokalizacji, czy też parametry techniczne, dotyczące realizacji zjazdu, bowiem nie jest to przedmiotem uzgodnienia w trybie art. 35 ust. 3 (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012r. sygn. akt II OSK 932/11, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasadnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący powołał się na art. 32 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień i opinii innych organów. Za taki przepis szczególny należy uznać art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i wynikający z niego obowiązek uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego z zarządcą drogi. Treść normatywna tego przepisu jest jednoznaczna i wskazuje, że powołane uzgodnienie jest niezbędne dla możliwości uzyskania powalenia na budowę. Ponownie prowadząc postepowanie organ nadzoru archietektoniczno-budowlanego uwzględni przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnię art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i zobowiąże inwestora do uzgodnienia planowanego sposobu zagospodarowania terenu z zarządcą drogi. Mając na uwadze wskazane okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.