II SAB/Wr 28/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. T. na bezprawność, bezczynność i przewlekłość działania Rady Miejskiej w P. w przedmiocie samowoli budowlanej na instalacji gazowej postanawia: odrzucić skargę. A. T. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzuciła Radzie Miejskiej w P. oraz Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w P. bezprawność, bezczynność, naruszenie jej interesu prawnego, rażące naruszenie prawa, przewlekłość postępowania, naruszenie postępowania administracyjnego i prawa administracyjnego do czego skarżone podmioty dopuściły się w związku ze sprawą samowoli budowlanej na instalacji gazowej skarżącej. Skarżąca w obszernym uzasadnieniu skargi wskazała na liczne nieprawidłowości, które miały miejsce w sprawie. W udzielonej odpowiedzi na skargę, Burmistrz Miasta i Gminy P. wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej lub o oddalenie jako bezzasadnej. Według oceny autora odpowiedzi na skargę, skarga nie mieści się w kategorii spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne, a tym samym winna zostać odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Przede wszystkim wskazać należy na zakres kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (§ 1). W myśl § 2 tego artykułu kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z kolei zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Złożenie skargi w przedmiocie nie mieszczącym się we właściwości sądu powoduje jej odrzucenie a limine bez badania dalszych wymogów formalno-merytorycznych. Jak zauważa się w orzecznictwie sądowym, niedopuszczalność z powodu braku właściwości sądu administracyjnego ma miejsce, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2, 3 i art. 4 p.p.s.a.) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5 p.p.s.a.) lub też, gdy została wniesiona w sprawie podlegającej kognicji sądu powszechnego (postanowienie NSA z: 10.3.2006 r., II OSK 181/06; 19.10.2011 r., II GSK 2076/11, baza orzeczeń NSA). Ponadto wskazać należy na uregulowania Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie: k.p.a.) dotyczące skarg wnoszonych przez obywateli, tzw. skarg społecznych na zaniedbania lub nienależyte wykonywanie zadań przez organy administracji albo ich pracowników. Skargę taką, jako odformalizowany środek społecznej kontroli działania administracji publicznej podejmowanej w interesie jednostki lub interesie publicznym, regulują przepisy Działu VIII "Skargi i wnioski" Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności zgodnie z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Zgodnie z art. 228 k.p.a. skargi składa się do organów właściwych do ich rozpatrzenia, a właściwe do rozpatrywania skarg organy wylicza przepis art. 229 k.p.a. Zgodnie z nim jeżeli przepisy szczególne nie określają innych organów właściwych do rozpatrywania skarg, jest organem właściwym do rozpatrzenia skargi dotyczącej zadań lub działalności: 1) rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa - wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa; 2) organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego oraz kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych w sprawach należących do zadań zleconych z zakresu administracji rządowej - wojewoda lub organ wyższego stopnia; 3) wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) i kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - rada gminy; 4) zarządu powiatu oraz starosty, a także kierowników powiatowych służb, inspekcji, straży i innych jednostek organizacyjnych, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - rada powiatu; 5) zarządu i marszałka województwa, z wyjątkiem spraw określonych w pkt 2 - sejmik województwa; 6) wojewody w sprawach podlegających rozpatrzeniu według kodeksu - właściwy minister, a w innych sprawach - Prezes Rady Ministrów; 7) innego organu administracji rządowej, organu przedsiębiorstwa państwowego lub innej państwowej jednostki organizacyjnej - organ wyższego stopnia lub sprawujący bezpośredni nadzór; 8) ministra - Prezes Rady Ministrów; 8a) konsula - minister właściwy do spraw zagranicznych; 9) organu centralnego i jego kierownika - organ, któremu podlega. Oceniając powyższe uregulowania procedury sądowoadministracyjnej i procedury administracyjnej stwierdzenia wymaga, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w przepisie art. 3 p.p.s.a. W szczególności nie jest właściwy do rozpoznawania skarg powszechnych objętych przepisami wymienionego wyżej Działu VIII k.p.a. W pierwszej kolejności Sąd musiał ocenić, czy postępowanie administracyjne dotyczyło trybu skargowego, czy też był to wniosek, np. w zakresie zarządu nieruchomością wspólną. Ocena pisma skarżącej z dnia [...] maja 2016 r., w którym opisuje przekroczenie uprawnień przez zarządcę nieruchomości (Zarząd Gospodarki Mieszkaniowej w P.), działanie na jej szkodę w związku z bezprawną przebudową i rozbudową instalacji gazowej, niegospodarność zarządcy nieruchomości, nie pozostawia wątpliwości, że była to skarga zgłoszona w trybie skarg i wniosków uregulowanych w Dziale VIII k.p.a. W tym też trybie został przesłana do Rady Miejskiej w P., celem rozpoznania. Ponadto skarżąca w tym piśmie podniosła szereg kwestii dotyczących zarządu nieruchomością wspólną. Mając na uwadze powołany wyżej art. 3 § 2 p.p.s.a. zwrócić należy uwagę, że kontrola administracji publicznej przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt. 1-4a tego przepisu. Do skargi powszechnej objętej przepisem Działu VIII K.p.a. wymieniony przepis art. 3 p.p.s.a. nie ma zastosowania. Z akt sprawy wynika ponad wszelką wątpliwość, że pismo strony z dnia [...] maja 2016 r. rozpatrzono w trybie skargowym na sesji Rady Miejskiej w P. w dniu [...] września 2016 r. (uchwała nr [...]). Poza kontrolą i badaniem Sądu pozostaje kwestia zainicjowania procedowania przez Radę Miejską. Jeżeli więc Rada Miejska rozstrzygnęła sprawę na podstawie przepisów Działu VIII k.p.a., a skarżąca nie wskazała decyzji, postanowienia albo innego aktu bądź czynności, które organ powinien wydać i przez który to brak wydania pozostawał w bezczynności lub przewlekłości, to skarga wniesiona przez skarżącą nie mogła być rozstrzygana przez sąd administracyjny. Zwrócić należy stronie uwagę, że postępowanie skargowe jest jednoinstancyjne i k.p.a. nie przewiduje środków zaskarżenia. Jeżeli jednak obywatel jest niezadowolony ze sposobu załatwienia sprawy przez organ może złożyć kolejną, nową skargę na działalność tego właśnie organu, do załatwienia której właściwym jest organ wymieniony w art. 229 k.p.a. Podzielić zatem należy w pełni argumenty przytoczone przez stronę przeciwną w odpowiedzi na skargę. Skarga nie obejmuje żadnej z wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. form działania administracji. Nadto skarżąca nie wykazała, aby poprzedziła skargę wystąpieniem do organu wyższego stopnia z ponagleniem na bezczynność lub przewlekłość, w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a spełnienie tegoż warunku jest wymagane dla skutecznego wniesienia skargi w takim przedmiocie. Za taki środek nie można uznać pisma z dnia [...].04.2017 r. skierowanego do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, a także pisma z dnia [...].04.2017 r. skierowanego do Wojewody D. Z tych przyczyn i z mocy art. 58 § 1 pkt 1 i 6 p.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu.