II SA/Bk 242/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi D. C. na postanowienie Wojewody P. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Nr [...], znak: [...], Prezydent Miasta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił O. Sp. z o.o. z siedzibą w W., pozwolenia na budowę wielofunkcyjnego zespołu handlowo-usługowego w skład którego wchodzi: budynek handlowo — usługowy (o powierzchni zabudowy: 25.531,80 m2, kubaturze: 29908,1 m5) z wewnętrzną instalacją gazową, płytą parkingową, jednopoziomowym garażem nadziemnym, wiata, siedem murów oporowych, dwa ekrany ochronne, dwa zbiorniki pożarowe, trzy stróżówki oraz zagospodarowanie terenu, wewnętrzny układ komunikacyjny z miejscami postojowymi (305 szt. + 9 szt.) infrastruktura techniczna tj.: doziemna instalacja kanalizacji deszczowej z dwoma zbiornikami retencyjnymi wody deszczowej, doziemna instalacja elektryczna oświetleniowa, doziemna instalacja hydrantowa - na częściach działek nr ewidencyjnych.: [...] obręb [...] w B. położonych przy ul. [...] (w granicach inwestycji oznaczonej w projekcie zagospodarowania terenu linią koloru pomarańczowego oraz literami: A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, Ł, M. N, O, P, R, S, A). Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2017 r. Pismem z dnia [...] października 2017 r. D. C., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną ww. decyzją oraz o wstrzymanie wykonania tej decyzji na zasadzie art. 152 § 1 k.p.a., ze względu na duże prawdopodobieństwo jej uchylenia we wznowionym postępowaniu. W uzasadnieniu wniosku o wznowienie postępowania, D. C. wskazał, że organ I instancji ustalając obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji, pominął działki o nr ewidencyjnych [...], których jest on właścicielem, co skutkowało brakiem przyznania mu statusu strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją. W jego ocenie został on pozbawiony przymiotu strony z uwagi na fakt, że inwestycja została podzielona na etap realizacji obiektu handlowo-usługowego oraz budowę drogi obsługującej inwestycję. Zdaniem wnioskodawcy organ powinien mieć na względzie, że planowana inwestycja, jako całość, tj. budynek wraz z całą infrastrukturą (również drogową), będzie bezpośrednio graniczyła z jego działkami co niewątpliwie będzie miało wpływ na korzystanie przez niego ze stanowiącej jego własność nieruchomości. Wnioskodawca wskazał, że o rozstrzygnięciu zawartym w przedmiotowej decyzji dowiedział się w dniu [...] października 2017 r. podczas wizyty w Urzędzie Miejskim w B. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], Prezydent Miasta B. odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego własną ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., Nr [...], znak: [...]. Z kolei postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], organ I instancji odmówił wstrzymania wykonania własnej decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., Nr [...], znak: [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 k.p.a., co skutkowało odmową wznowienia postępowania. Zażalenie na postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...], wydane w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania własnej decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., wniósł D. C.. Zarzucił w nim błędne zastosowanie przepisów, polegające na uznaniu, że w sprawie nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto w jego ocenie, z zebranego materiału dowodowego wynika, że nieruchomość będąca jego własnością znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji. Dodatkowo wskazał, że organ I instancji nie dopełnił obowiązku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a w szczególności błędnie przyjął, że nieruchomości nr ewid. [...], nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Wojewoda P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W jego uzasadnieniu wskazał, że rozpatrując niniejszą sprawę nie dopatrzył się naruszenia przepisów obowiązującego prawa. Powołując się na brzmienie art. 152 §1 k.p.a. wskazał, że wstrzymanie wykonania decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. uzależnione jest od spełnienia przesłanki zaistnienia w sprawie takich okoliczności, które wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że zabezpieczający charakter przepisu art. 152 § l K.p.a. i użyte określenie "okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo" nie daje żadnych podstaw do przesądzenia, że rzeczywiście decyzja o pozwoleniu na budowę zostanie uchylona w wyniku wznowienia postępowania. Wskazał także, że wydając postanowienie na podstawie ww. przepisu, organ bierze pod uwagę te okoliczności faktyczne i prawne, które dostępne są na tym etapie postępowania, przede wszystkim zaś materiał dowodowy zawarty w aktach sprawy zakończonej dotychczasową decyzją i na tej podstawie wstępnie ocenia, czy istnieją podstawy do przyjęcia, że decyzja zostanie uchylona. Podkreślił przy tym, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji nie bada się merytorycznie zgodności z prawem rozstrzygnięcia stanowiącego przedmiot postępowania wznowieniowego oraz konieczności ewentualnego jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Wskazał także, że wstrzymanie wykonania decyzji nie jest pozostawione uznaniu organu, choć jego przesłanki są wskazane w drodze pojęć niedookreślonych, a okoliczności wskazujące na ww. "prawdopodobieństwo" powinny wynikać z okoliczności sprawy i znajdować oparcie w udokumentowanym i wiarygodnym materiale dowodowym. Określenie tego prawdopodobieństwa powinno polegać na wskazaniu tej przesłanki wznowieniowej, która w ocenie organu ma w danej sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną przesłankę, oraz omówieniu względów dla których, zdaniem organu, możliwe jest uchylenie konkretnej decyzji. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, Wojewoda P. uznał, że przeprowadzona przez Prezydenta Miasta B. ocena nie nosi znamion dowolności, a wywiedzione stanowisko jest prawidłowe i znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, nie dając podstaw do uwzględnienia wniosku odwołującego. Wskazał przy tym na okoliczność braku wznowienia postępowania zgodnie z wnioskiem D. C., bowiem postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. organ I instancji odmówił wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., która została utrzymana w mocy postanowieniem Wojewody P. z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...]. Z uwagi natomiast na fakt, że podnoszona przez odwołującego się kwestia pominięcia go jako strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, mogłaby być analizowana wyłącznie we wszczętym postępowaniu wznowieniowym, a nie w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji, brak jest podstaw oraz możliwości do oceny ewentualnego posiadania przez wnioskodawcę statusu strony. Sam zaś zarzut braku udziału w postępowaniu, który jedynie może, lecz nie musi doprowadzić do uchylenia ostatecznej decyzji wskutek wznowienia postępowania, nie daje podstawy do stwierdzenia zaistnienia powyższej przesłanki. Dopiero ponowna merytoryczna ocena sprawy co do istoty, daje podstawę do konkluzji, czy podstawa wznowienia rzeczywiście miała wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie czy istnieją podstawy do wydania decyzji innej w swej treści niż dotychczasowa decyzja ostateczna. Skoro zatem o ewentualnym uchyleniu decyzji może dojść dopiero w prawidłowo zainicjowanym postępowaniu wznowieniowym, które w niniejszej sprawienie nie nastąpiło, skutkując brakiem możliwości przejścia do kolejnej fazy postępowania wznowieniowego w której dokonuje się merytorycznej oceny podstawy wznowienia i ustalenia interesu prawnego podmiotu wnoszącego wniosek, w ocenie organu odwoławczego brak było podstaw do wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji z dnia [...] lipca 2017 r., ze względu na brak podstaw do przyjęcia, że istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo uchylenia kwestionowanej decyzji we wznowionym postępowaniu w oparciu o przesłankę z art. 145 § l pkt 4 k.p.a. Odnosząc się do podniesionych w zażaleniu zarzutów, organ odwoławczy wskazał ponadto, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą uzależniać wydania pozwolenia na budowę od spełnienia przez Inwestora żądań odwołującego o konieczności włączenia do przedmiotowego postępowania budowy drogi gminnej. Ze względu bowiem na związanie zakresem wniosku Inwestora, nie mogą one nakazać mu zwiększenia zakresu planowanych robót budowlanych. Skargę na ww. postanowienie do tut. Sądu administracyjnego wniósł D. C., zarzucając mu naruszenie: Skargę na ww. postanowienie do tut. Sądu administracyjnego wniósł D. C., zarzucając mu naruszenie: 1) art. 152 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ustawy Prawo budowlane, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie nie zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę, a tym samym odmowę wstrzymania jej wykonania; 2) art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez jego niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, że nieruchomość będąca własnością skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, choć co innego wynika z zebranego materiału dowodowego w sprawie; 3) art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedopełnianie obowiązku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zbadania i rozpatrzenia materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, a w szczególności poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej oraz w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje: Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżone postanowienie Wojewody P. z dnia [...] lutego 2018 r., które utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta B. z dnia [...] listopada 2017 r., odmawiające wstrzymania wykonania własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej O. Sp. z o.o. z siedzibą w W., pozwolenia na budowę wielofunkcyjnego zespołu handlowo-usługowego, szczegółowo opisanego w części wstępnej niniejszego uzasadnienia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 152 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. W cytowanym przepisie chodzi o taki stan rzeczy, w którym organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wznowienia na podstawie akt sprawy dojdzie do wstępnego przekonania o konieczności uchylenia ostatecznej decyzji, co do której toczy się wznowione postępowanie. Wstrzymanie wykonania ma zapobiegać wykonywaniu decyzji wydanej w postępowaniu dotkniętym wadą, aż do czasu ostatecznego przesądzenia, czy powinna ona zostać uchylona we wznowionym postępowaniu, czy też nie. W orzecznictwie zwraca się przy tym uwagę, że wstrzymanie wykonania decyzji na podstawie ww. przepisu może nastąpić zarówno przed wydaniem postanowienia o wznowieniu, w fazie wszczęcia, jak i w fazie postępowania rozpoznawczego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 619/11, LEX nr 864347; czy wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 1103/12, LEX nr 1329199). Przepisy nie wymagają bowiem, aby czynność ta poprzedzona była postanowieniem o wznowieniu. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że dla wstrzymania wykonania decyzji w ww. trybie, musi zaistnieć taki stan, w którym na podstawie zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, organ wstępnie jest przekonany o konieczności jej uchylenia, z uwagi na rzeczywiste wystąpienie przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a. lub art. 145a § 1 k.p.a. Podkreślić jednak należy, że przy dokonywaniu powyższych ustaleń organ nie może abstrahować od etapu na jakim znajduje się postępowanie wznowieniowe, w chwili orzekania o wstrzymaniu lub odmowie wstrzymania wykonania decyzji, tj. czy postępowanie to znajduje się w fazie wstępnej, czy też nastąpiło już formalne wszczęcie zasadniczego postępowania wznowieniowego. Na uwadze mieć przy tym należy, że sądowa kontrola dokonywana jest z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania zaskarżonego aktu. Tymczasem, w niniejszej sprawie, przed wydaniem postanowienia odmawiającego wstrzymanie wykonania ww. decyzji, odmówiono wznowienia postępowania. Zatem do wszczęcia postępowania wznowieniowego w ogóle nie doszło. W takiej zaś sytuacji, trudno mówić o tym, że zachodzą jakiekolwiek okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 973/16). Z tego też względu Sąd doszedł do wniosku, że rozstrzygnięcie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. jest co do zasady prawidłowe, pomimo tego, że jego uzasadnienie obarczone jest pewnymi wadliwościami. Wojewoda P. dokonał bowiem w jego treści analizy zasadności argumentacji skarżącego wskazującej na posiadanie przez niego przymiotu strony, podczas gdy okoliczność ta nie jest przesłanką podlegającą badaniu w trybie art. 152 k.p.a. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, przeprowadzenie rzeczonej analizy nie było konieczne także z punktu widzenia kontroli możliwości spełnienia przesłanek z art. 152 § 1 k.p.a., bowiem do kontroli takiej w zaistniałych okolicznościach stanu faktycznego sprawy, w ogóle nie powinno dojść. Jednocześnie jednak Wojewoda wskazał na brak prawdopodobieństwa uchylenia decyzji, ze względu na pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznego postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, z czym należało się zgodzić. Jednocześnie zauważyć należy, że zarzut skargi sprowadzający się do błędnego (zdaniem skarżącego) uznania, że nie jest on stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (bowiem stanowiąca jego własność nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji), wykracza poza granice niniejszej sprawy i - jako bezprzedmiotowy - nie może być przedmiotem analizy, dokonywanej przez Sąd w ramach kontroli zaskarżonego postanowienia. Podkreślić przy tym należy, że w postępowaniu dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji na podstawie przepisu art. 152 k.p.a. nie bada się pod względem merytorycznym zgodności z prawem decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania oraz konieczności ewentualnego jej wyeliminowania z obiegu prawnego, a zatem bezzasadne jest w takim przypadku podnoszenie zarzutów naruszenia tych norm prawa materialnego, które miałyby zastosowanie w trakcie merytorycznego postępowania rozpoznawczego (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 stycznia 2009 r., I OSK 863/08, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem: www.cbois.nsa.gov.pl) W wyniku dokonanej kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że w zaistniałym stanie faktycznym nie doszło do naruszenia powołanych w skardze przepisów prawa procesowego. Organy obu instancji ustaliły bowiem w sposób prawidłowy okoliczności faktyczne istotne z punktu widzenia możliwości wstrzymania wykonania ww. decyzji, zastosowały właściwą podstawę prawną, którą poniekąd należycie zinterpretowały, a także wyczerpująco uzasadniły zapadłe rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, stanowisko organów jest co do zasady słuszne i zostało oparte o prawidłowe ustalenia stanu faktyczny, a zatem brak jest podstaw, aby uznać, że zapadło ono z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Przepisy te nakazują organom wyjaśnienie kwestii istotnych w sprawie, po uprzednim wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego oraz dokonaniu jego szczegółowej oceny. W ocenie Sądu, organy prowadzące rzeczone postępowanie administracyjne, wymogom tym zadośćuczyniły. Reasumując, podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne. Sąd zaś nie doszukał się innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego. W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm).