II OSK 2717/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 382/18 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 382/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej nr [...] przy ul. [...], działki nr [...],[...] z obrębu[...] w S., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów: 1. prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj. art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (zwanej dalej: Ustawą o wspieraniu) w zw. § 6 ust. 1 pkt. 4 i 5 uchwały Rady Miasta S. Nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...] w S. w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez bezpodstawne uznanie, że postanowienia miejscowego planu nie ograniczają inwestycji skarżącej i nie stoją w sprzeczności z art. 46 ust 1 i 2 Ustawy o Wspieraniu; 2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z ww. przytoczonymi przepisami prawa materialnego poprzez niezastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i odmowę uchylenia zaskarżonych decyzji organów administracji budowlanej na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c, mimo zaistnienia przesłanek do ich uchylenia. Na podstawie przywołanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2018 r. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta S. z [...] listopada 2017 r. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że zakaz, wyrażony w art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, nie musi wynikać wprost z postanowień miejscowego planu, lecz może wynikać pośrednio z analizy całokształtu planu. Mechanizmem wymuszającym zachowanie zasad hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, w tym zasady nadrzędności ustawy, jeżeli organy gminy odstąpiły od obowiązku, który nakłada na nie art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zmiana planu), pozostaje pominięcie tych ustaleń planów miejscowych w zakresie ustalonych zakazów lub przyjętych rozwiązań, których realizacja uniemożliwia lokalizowanie inwestycji telekomunikacyjnych. Wobec tego, zdaniem skarżącej kasacyjnie planowana inwestycja nie jest sprzeczna z planem miejscowym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej: p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) " (...) poprzez niezastosowanie określonego w ustawie środka kontroli legalności i odmowę uchylenia zaskarżonych decyzji organów administracji (...)". Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). Naruszenie tego przepisu ma miejsce wówczas, gdy sąd rozpoznający sprawę uchyli się od obowiązku wykonania kontroli zaskarżonej decyzji. Tak się w niniejszej sprawie nie stało, bowiem zaskarżony wyrok został wydany po rozpoznaniu skargi na decyzję Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przeprowadził zatem kontrolę aktu objętego zakresem właściwości tego sądu, stosując w tym zakresie wyłącznie kryterium zgodności z prawem. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem tej kontroli nie stanowi naruszenia tego przepisu. Z tego względu zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. uznać należy za chybiony. Nietrafny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego (podnoszony zarówno w odwołaniu od decyzji organu I instancji jak i skardze do WSA), sprowadzający się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy zapisy planu miejscowego są sprzeczne z art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych ? Stan faktyczny sprawy nie jest kwestionowany, dlatego krótko należy przypomnieć, że skarżąca kasacyjnie spółka zamierza wybudować przy ul. [...], na działce nr [...],[...] obr. [...] w S. stację bazową telefonii komórkowej nr [...], składającą się ze stalowej wieży rurowej o wysokości 34,30 m n.p.m., posadowionej bezpośrednio na gruncie, na której zamontowane będą anteny stacji satelitarnej. Inwestycja ta znajduje się w obszarze objętym uchwałą Rady Miasta S. nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w S. W Rozdziale 2 – Ustalenia ogólne dla obszaru planu w § 6 ust. 1 (Ustalenia funkcjonalne) w pkt 4) istnieje zapis: "zakazuje się lokalizacji naziemnych elementów stacji telefonii oraz naziemnych wolnostojących masztów antenowych i radiowych". Natomiast zgodnie z pkt 5) § 6 ust. 1 ww. uchwały "lokalizację stacji telefonii i zespołów antenowych dopuszcza się wyłącznie na dachach budynków, w terenach [...]". Niniejsza inwestycja znajduje się natomiast w obszarze oznaczonym symbolem [...], z przeznaczeniem pod zabudowę usługową. Teren objęty inwestycją nie znajduje się w granicach terenów elementarnych, na których zgodnie z ww. postanowieniami planu, dopuszczalna jest lokalizacja stacji telefonii komórkowej i postanowienia szczegółowe dla terenu [...] również takiej możliwości nie przewidują. Wynika z tego jasno, że zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z planem miejscowym. Art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2062 z późn. zm.) stanowi, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zwany dalej "planem miejscowym", nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. ust. 2 art. 46 tej ustawy stanowi: "Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu". W myśl zaś art. 75 ust. 1 ustawy, przepis art. 46 stosuje się do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy. Należy zauważyć, że treść zacytowanego art. 46 ust. 1 i 2 ustawy co do zasady nie pozbawia gminy prawa kształtowania przestrzeni poprzez wprowadzanie zakazów czy ograniczeń zabudowy urządzeń łączności publicznej w tym telefonii komórkowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis ten określa tak zwane władztwo planistyczne gminy, czyli jej kompetencje do samodzielnego ustalania przeznaczenia terenów, rozmieszczania inwestycji celu publicznego zgodnie z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. W niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta S. nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w S. nie zakazuje na swym terenie lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Gdyby tak w istocie było to taki zakaz naruszałby art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Przepis ten byłby naruszony wówczas, jeżeli plan miejscowy pozbawiałby skarżącą kasacyjnie spółkę [...] jakichkolwiek możliwości inwestycyjnych w zakresie lokalizowania stacji bazowych telefonii komórkowej na terenie objętym planem. Tak się w przedmiotowej sprawie nie stało. Plan miejscowy na całym terenie zakazuje wprawdzie lokalizowania stacji bazowych na masztach wolnostojących, ale dopuszcza ich realizację na niektórych i to wyłącznie na dachach budynków. To, że dla inwestora posadowienie stacji samodzielnie, bezpośrednio na gruncie jest bardziej dogodne czy łatwiejsze do zrealizowania niż na dachach budynków nie oznacza naruszenia wskazanego wyżej przepisu. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).