II SA/Po 29/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M. K. i J. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] (znak: [...]), II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę [...]- [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 dalej jako "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. K. oraz J. K. (dalej jako strona lub skarżący) od decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] października 2017 r. (znak sprawy U A-VIII- [...]) odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce o nr ewid. [...] (ark. 13, obręb S.), przy ul. [...] w P., uchylił zaskarżoną decyzję w części podstawy prawnej tj. art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 poz. 1332, dalej jako pr. bud.) i w to miejsce przywołał art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Skarżący złożyli w dniu 01 sierpnia 2017r. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w P.. Prezydent Miasta P. pismem z dnia 03 sierpnia 2017r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w P. oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, zgłaszania wniosków dowodowych, ewentualnych uwag i zastrzeżeń co do posiadanego materiału dowodowego. Postanowieniem z dnia 3 sierpnia 2017 r. Prezydent Miasta P. zobowiązał państwa Kwiatek do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym poprzez doprowadzenie go do zgodności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "rejon S.- S. część C" w P. w zakresie sytuowania budynku zgodnie z obowiązującą linią zabudowy w terminie 30 dni od doręczenia postanowienia. Postanowienie doręczono pełnomocnikowi skarżących w dniu 7 sierpnia 2017 r. W piśmie z dnia 5 września 2017 r. skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, podnieśli, że wezwanie do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym jest bezzasadne, albowiem nieprawidłowość w złożonych projektach nie występuje i nie jest możliwe usytuowanie budynku zgodnie z obowiązującą linią zabudowy. Decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 35 ust. 3 pr. bud. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wobec braku usunięcia nieprawidłowości wskazanych w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2017r. W odwołaniu od decyzji skarżący wnieśli o zmianę rozstrzygnięcia i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez zatwierdzenie złożonego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz podnieśli zarzuty: - naruszenia art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - naruszenia § 5 ust. 3 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej jako m.p.z.p.) "rejon Szczepankowo- Spławie część C" w Poznaniu uchwalonego uchwałą nr XXX/234/IV/2003 Rady Miasta Poznania poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie. Odwołujący wskazali, że dla ich działki przy ul. [...] w P. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "rejon Szczepankowo -Spławie część C" w P., nie określa obowiązującej linii zabudowy. Taka obowiązująca linia zabudowy przez tę działkę po prostu nie przechodzi. W efekcie czego nie mogli oni usytuować ich projektowanego domu zgodnie z obowiązującą linią zabudowy. Spełnienie żądania Prezydenta Miasta P., w tym zakresie skutkowałoby tym, że dom zostałby zaprojektowany poza terenem działki, a więc poza terenem, którym mogą dysponować na cele budowlane. W ocenie odwołujących żądanie organu I instancji nie mogło zostać wobec powyższego spełnione. Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w części podstawy prawnej tj. art. 35 ust. 3 pr. bud. i w to miejsce przywołał art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ wywiódł, że w sprawie bezsprzecznym jest, że teren inwestycyjny objęty jest ustaleniami planu miejscowego, a działka nr ewid. [...] (ark. 13, obr. Spławie) oznaczona została w części graficznej tego planu symbolem 11 MN. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073), plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, który w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi prawo powszechnie obowiązujące na obszarze działania organu, który go ustanowił. Do momentu, kiedy plan miejscowy obowiązuje, jego ustalenia są wiążące i stanowią podstawę do działania organów administracji, w tym również do oceny dokonywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej, na podstawie art. 35 ust. 1 pr. bud. W ocenie organu odwoławczego, zaplanowana inwestycja nie spełnia wymagań planu miejscowego ze względu na lokalizację sprzeczną z ustalonymi w planie miejscowym obowiązującymi liniami zabudowy. Treść § 5 ust. 3 pkt 4 planu miejscowego brzmi, że "zabudowa musi być sytuowana w następujący sposób: - domy mieszkalne tylko zgodnie z wyznaczonymi na rysunku planu obowiązującymi liniami zabudowy", czego przedstawiony przez inwestora projekt budowlany nie spełnia. Plan miejscowy w sposób bezsprzeczny wskazuje w części graficznej obowiązującą linię zabudowy, a przytoczona część tekstowa planu uszczegóławia, że domy mieszkalne (a taki obiekt budowlany został zaplanowany do realizacji) muszą być usytuowane tylko zgodnie z wyznaczonymi na rysunku planu obowiązującymi liniami zabudowy. Organ przyznał, że przez działkę objętą planowaną inwestycją nie przebiega obowiązująca linia zabudowy wyznaczona w planie miejscowym, jednak nie jest to powód do lokalizacji budynku niezgodnie z określoną linią zabudowy, albowiem ustalenia m.p.z.p. dotyczą nie tylko działki objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, ale wszystkich terenów budownictwa mieszkaniowego MN i MN/U. Jak wynika z załącznika graficznego, działka inwestycyjna o aktualnej wielkości w momencie uchwalania planu miejscowego nie istniała, wskazuje na to również treść księgi wieczystej z której wynika, że założenie księgi wieczystej dla działki nr ewid. [...] nastąpiło w wyniku odłączenia części nieruchomości z innej księgi wieczystej, a chwilą zapisania księgi jest data 23 lipca 2010 r. Wskazać należy, że Miejska Pracownia Urbanistyczna w P., na skutek pisma Zastępcy Prezydenta Miasta P. w piśmie z dnia 29 listopada 2007 r. (znak [...]) wskazała, że ustalenia planu miejscowego "Szczepankowo-Spławie część C" dotyczące obowiązującej linii zabudowy są spójne, a omawiany plan podlegał niezbędnej procedurze ustawowej i jest efektem uzyskanego kompromisu dla tego terenu. Wskazać należy, że przytoczona odpowiedź Miejskiej Pracowni Urbanistycznej w P. nie dotyczy wprost złożonego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, ale obejmuje te same ustalenia planu miejscowego, które dotyczą planowanej inwestycji, tj. § 5 planu miejscowego. Wątpliwości organu odwoławczego nie budzi również znaczenie obowiązującej linii zabudowy, pomimo jej niezdefiniowania w części tekstowej planu miejscowego. Obowiązująca linia zabudowy, taka linia została oznaczona w planie miejscowym na terenie 11 MN, określa konkretne miejsce lokalizacji inwestycji, bez żadnych odstępstw wzdłuż tej linii, natomiast nieprzekraczalna linia zabudowy wyznacza wyłącznie minimalną lokalizację obiektu względem tej linii zabudowy, którą można przekroczyć, a obiekt może być usytuowany w oddaleniu od nieprzekraczalnej linii zabudowy (zob. wyroki WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1344/11, sygn. akt II SA/Kr 1454/10). Odnosząc się do zarzutów odwołującego dotyczących braku opisania linii zabudowy za pomocą stosowanych parametrów i wskaźników wyznaczenia w części tekstowej planu miejscowego linii zabudowy, wskazać należy, że ewentualne braki te nie są przedmiotem analizy podczas zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, a linie zabudowy zostały wskazane w części graficznej planu miejscowego, co stanowi wystarczającą przesłankę do wydania orzeczenia w tej sprawie. Organ wskazał, że zasadnym jest częściowa zmiana podstawy prawnej decyzji Prezydenta Miasta P., i określenie, że przyczyna odmowy stanowi niezgodność inwestycji z planem miejscowym (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), a nie jak to określił Prezydent Miasta P., nie zastosowanie się do postanowienia zobowiązującego do usunięcia nieprawidłowości w projektach budowlanych w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie, gdy lokalizacja inwestycji jest niezgodna z obowiązującą linią zabudowy, gdyż wyznaczona została na innych działkach, nieobjętych wnioskiem, to wadliwość ta nie może zostać usunięta w żaden sposób i wówczas organ nie ma obowiązku stosowania postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Pr. bud. Niespełnienie warunku zgodności inwestycji z planem miejscowym, związana z brakiem możliwości realizacji inwestycji na terenie objętym planem miejscowym, która zostanie stwierdzona przez organ, nie umożliwia wyeliminowania tej wadliwości w trybie w/w przepisów. Z tych względów organ II instancji dokonał częściowej zmiany decyzji organu I instancji określając, że przyczyną decyzji odmownej stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli skargę do WSA w Poznaniu, wnosząc o uchylenie w całości decyzji Wojewody, o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. poprzez niewłaściwe zastosowanie w związku z naruszeniem § 5 ust. 3 pkt 4 m.p.z.p. "Rejon Szczepankowo- Spławie część C" w Poznaniu, uchwalonego uchwałą Rady Miasta Poznania nr XXX/234/IV/2003, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie. Argumenty skargi sprowadzają się do twierdzenia, że przez działkę skarżących nie przebiega linia zabudowy i skarżący powinni mieć prawo zbudować dom zgodnie ze złożonym projektem budowlanym, który w pozostałym zakresie nie został zakwestionowany przez organ. Skarżący podali, że interpretacja planu dokonana przez organy sprowadza się w istocie do zakazu zabudowy działki, znajdującej się na terenach budownictwa mieszkaniowego. Zakaz lokalizacji nowej zabudowy na określonym terenie winien być wyraźnie wyartykułowany w treści uchwały, a w przedmiotowej sprawie tak nie jest. Skarżący podali również, że przepisy nie przewidują obowiązku określania obowiązującej linii zabudowy dla wszystkich terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę. W szczególności obowiązku takiego nie ma w odniesieniu do działek, które nie przylegają do terenów przeznaczonych na drogi publiczne. Działka skarżących nie przylega do drogi publicznej i nie jest przewidziana w planie realizacja takiej drogi, nie ma nadto innych uwarunkowań, z których wynikać mógłby nakaz wyznaczenia linii zabudowy. Kwestia usytuowania obiektów budowlanych na działkach sąsiednich a nie przy drodze publicznej będzie reglamentowana przepisami prawa budowlanego. Zdaniem skarżących plan winien być interpretowany w taki sposób, że w zakresie terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową dopuszcza budowę domów jednorodzinnych na działkach, dla których miejscowy plan nie przewiduje obowiązującej linii zabudowy i przy spełnieniu innych wyznaczonych w miejscowym planie warunków. Za taką interpretacją przemawia również konstytucyjna ochrona prawa własności oraz norma art. 7 a K.p.a. Skarżący podnosili również, że obowiązująca linia zabudowy w planie nie została prawidłowo wyznaczona ( w części tekstowej w ogóle nie opisano linii zabudowy za pomocą stosownych parametrów i wskaźników) a tym samym nie można wymagać sytuowania budynków mieszkalnych zgodnie z tą linią. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. pełnomocnik skarżących podał, że podtrzymuje skargę i podał, że działka była wydzielana geodezyjnie i zostanie wyznaczona droga wewnętrzna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066), art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 roku, poz. 1369, zwanej dalej – p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Natomiast w przypadku, gdy skarga nie jest zasadna w oparciu o art. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddala. Na wstępie należy wskazać, że w dniu 1 sierpnia 2017 r. skarżący wnieśli o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w P. (nr ew. [...], ark. 13, obręb S.). Dla powyższej nieruchomości obowiązuje uchwała nr XXX/234/IV/2003 Rady Miasta Poznania z dnia 14 października 2003 r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "rejon Szczepankowo- Spławie część C" w Poznaniu (Nr 194, poz. 3620 z dnia 16.12.2003). Działka skarżących objęta jest symbolem MN 11- tereny budownictwa mieszkaniowego i została wydzielona geodezyjnie w wyniku wtórnego podziału, który miał miejsce po uchwaleniu planu. Skarżącym odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na brak usytuowania budynku wzdłuż obowiązującej linii zabudowy, która na działce skarżących nie została wyznaczona . Okoliczności te są w sprawie bezsporne. Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz.1332, określane w tekście: Pr. bud.). Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ma charakter związany. Oznacza to, że wniosek inwestora nie może być nieuwzględniony z powodów innych, niż wyraźnie wskazanych w przepisach. Organ administracji nie dokonuje oceny wniosku w granicach własnego uznania, lecz tylko w granicach określonych konkretnymi normami. Zasada ta została sformułowana w art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2017.1332), zgodnie z którym organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli zostały spełnione następujące wymagania: (1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; (2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym przepisami techniczno-budowlanymi; (3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o jakich mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b pr. bud., oraz zaświadczenia, o jakich mowa w art. 12 ust. 7 pr. bud.; (4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o jakim mowa w art. 20 ust. 2 pr. bud., także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o jakim mowa w art. 12 ust. 7 pr. bud.; (5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz.U. poz. 1529) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN". ( art. 35 ust. 1 pkt 1 – 2 Pr. bud.). W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie oznaczonym w art. 35 ust. 1 pr. bud., organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 35 ust. 3 pr. bud. nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W przeciwnym przypadku, gdy wymogi z art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 pr. bud. są spełnione, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może w świetle art. 35 ust. 3 pr. bud. odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W postanowieniu z dnia 3 sierpnia 2017r., organ I instancji nałożył na skarżących obowiązek doprowadzenia inwestycji do zgodności z miejscowym planem w zakresie sytuowania budynku zgodnie z obowiązującą linią zabudowy. Zważywszy na położenie działki inwestycji na terenie przez który nie przebiega obowiązująca linia zabudowy stwierdzić należy, że owo "doprowadzenie" w sposób oczekiwany przez organ, było niemożliwe. Organ bowiem za niezgodną z planem uznał samą lokalizację inwestycji, a nie jej parametry, które mogłyby podlegać zmianom. Formułowanie w takiej sytuacji obowiązku, którego realizacja mogłaby polegać tylko na rezygnacji z inwestycji, nie mieści się w dyspozycji przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. W przepisie tym bowiem chodzi o takie naruszenia w zakresie ust. 1 art. 35, które mogą być usunięte, a nie takie, które z góry miałyby uzasadniać odmowę zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, na co słusznie zwrócił uwagę organ II instancji. Zdaniem organów lokalizacja inwestycji poza obowiązującą linią zabudowy była niezgodna z przedmiotowym planem. Organy uznały bowiem, że z uwagi na § 5 ust. 3 pkt 4 tiret pierwszy planu: zabudowa musi być sytuowana w następujący sposób: domy mieszkalne tylko zgodnie z wyznaczonymi na rysunku planu obowiązującymi liniami zabudowy, co oznacza, że bez względu na lokalizację działki na terenach oznaczonych symbolem MN zabudowa musi być lokalizowana jedynie wzdłuż wyznaczonej linii. Stanowiska tego sąd nie podziela, uznając za uzasadnioną większość argumentacji skarżących. Nie jest sporne, że cytowany przez organ II instancji § 5 ust. 3 pkt 4 tiret pierwszy planu brzmi tak jak wskazał ten organ, że dotyczy on terenów budownictwa mieszkaniowego MN i MN/U, a teren przedmiotowej inwestycji znajduje się na obszarze MN 11, wokół którego przy drogach publicznych zostały wyznaczone na rysunku planu obowiązujące linie zabudowy ze wskazaniem odległości od istniejących i planowanych dróg publicznych. W środku terenu 11 MN na rysunku planu nie zaprojektowano żadnej drogi. Działka skarżących znajduje się w środku tego planu pomiędzy działką znajdującą się przy ul.R. (3 KL) a działką znajdującą się przy nowoprojektowanej drodze 7kD. Środkowa działka skarżących nie ma wyznaczonej obowiązującej linii zabudowy i tym samym inwestorzy nie mają możliwości wybudowania planowanego budynku wzdłuż tej linii. Wynika z tego, co słusznie zauważyli skarżący, że wykładając literalnie cytowany § 5 ust. 3 pkt 4 tiret pierwszy planu na działce skarżących z uwagi na jej położenie istniałby faktyczny zakaz zabudowy. Zdaniem sądu, zakazu zabudowy na działkach wydzielonych w środku terenu przeznaczonego na budownictwo mieszkaniowe jest na tyle wątpliwy, że nie może stanowić prawidłowej wykładni cytowanej normy planu. Dodać należy przy tym, że kłóci się on także z wyraźną intencją § 2, § 5 ust. 1 i § 5 ust. 3 pkt 2 i 3 planu. W pierwszym z przepisów wskazano, że celem planu jest zachowanie na tym obszarze funkcji mieszkaniowej jako wiodącej, umożliwienie wtórnych podziałów nieruchomości oraz realizacji dróg publicznych. W drugim z w/w przepisów wskazano na możliwość przeprowadzenia wtórnych podziałów istniejących nieruchomości zgodnie z postanowieniami niniejszego planu. W trzecim w/w przepisie wskazano, że minimalną powierzchnię działki powstałej w wyniku wtórnego podziału nieruchomości ustala się na 800 m2, zalecana – 1000 m2, przy czym minimalna szerokość frontu działki przylegającego do drogi publicznej wynosi 18 m lub 12 m – gdy istnieje możliwość realizacji połowy budynku bliźniaczego. Na jednej działce możliwe jest usytuowanie tylko jednego budynku mieszkalnego. Nadto w odniesieniu do dopuszczonego wtórnego podziału nieruchomości na których istnieją obiekty produkcyjne, zakłady usługowo – warsztatowe i obiekty magazynowe warunkiem podziału jest to, że pozostała po wydzieleniu część nieruchomości będzie spełniała wymogi określone w pkt 9) – 10), tj. m.in. dopuszczalny, maksymalny % zabudowy (bez pkt 4). W uzasadnieniu uchwały przyjmującej m.p.z.p. wskazano, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu Szczepankowo – Spławie część C pozwoli na regulacje stanów terenowo- prawnych, uporządkowanie spraw własnościowych, m. in. poprzez przeprowadzenie wtórnych podziałów i ogólną poprawę ładu przestrzennego tej części miasta, a także stworzy podstawy prawne dla wydawania decyzji pozwolenia na budowę. Dopuszczenie możliwości wtórnych podziałów działek o minimalnych powierzchniach zabudowy 800m2 na terenach przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe, dopuszczenie prawa budowy przebudowy i rozbudowy w nawiązaniu do określonego planu przestrzennego sieci ulicznej i aktualnej struktury własności ( § 5 ust. 2 i 3 planu) przy takiej interpretacji spornego § 5 ust. 3 pkt 4 tiret pierwszy planu, jakiej dokonał organ, sprowadzałoby się w istocie do umożliwienia dokonania podziału działek dla celów budowlanych, zapewnienia prawa budowy domów mieszkalnych z równoczesnym zakazem ich zabudowy takimi budynkami. Taka interpretacja oprócz tego, że jest wysoce wątpliwa to, jak słusznie wskazali skarżący, nie wynika ani z treści planu ani z uzasadnienia uchwały. W dniu podejmowania uchwały obowiązywała ustawa z dnia 27 marca 2003r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2003.80.717), która w pkt 15 ust. 2 pkt 9 wskazywała, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Zakaz zabudowy, który wprost nie wynika z treści planu nie może być wyinterpretowywany z jego treści. Lektura tekstu całego planu zdecydowanie sprzeciwia się przyjęciu, jako właściwej przyjętej przez organy interpretacji cytowanego nakazu lokalizowania zabudowy tylko przy obowiązującej linii zabudowy bez uwzględnienia faktu, że dopuszczono wydzielanie działek budowlanych na których takiej linii nie wyznaczona. Lokalizacja budynków mieszkalnych jest dopuszczalna tylko wzdłuż obowiązującej linii zabudowy na działkach, na których taka linia jest. Wobec działek sąsiednich, znajdujących się na tym terenie, których wydzielenie zostało przez plan dopuszczone nakazu tego nie można wyinterpretować ograniczając się jedynie do treści § 5 ust. 3 pkt 4 planu bez uwzględnieniu pozostałych norm. Odnosząc się do kwestii wyznaczonej w planie "obowiązującej linii zabudowy" wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowym zgodnie się przyjmuje, że art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu), przy czym można do tego użyć takiego parametru kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, jak linia zabudowy.. (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1343/12). W dacie podejmowania uchwały przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. brzmiał: w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Zatem linie zabudowy były jednym z parametrów zabudowy, którego można było użyć w celu kształtowania zabudowy. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1343/12) obecne brzmienie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wskazuje wprost, że linie zabudowy to parametry kształtowania zabudowy. Obowiązujący przepis ma formę wyliczenia, wskazującego, że wszystkie jego elementy są równoważne. Jednakże jego wykładnia nie może prowadzić do większych ograniczeń niż istniały dotychczas. Zatem, art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu zarówno obecnym, jak i sprzed znowelizowaniem tego przepisu należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu), przy czym można do tego użyć takiego parametru kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, jak linia zabudowy. Przy jej pomocy w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna) albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca). To czy lokalny normodawca użyje linii zabudowy nieprzekraczalnej, czy obowiązującej pozostawiono jego uznaniu. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 12.09.2017r..II OSK 2137/16,:"Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien ustalać linie zabudowy jedynie w miejscach, które tego wymagają. Natomiast na terenach, gdzie obiekty sytuowane są w sposób przypadkowy i nie występują przesłanki natury kompozycyjnej, z reguły nie określa się linii zabudowy, a zatem przewidziany tym uregulowaniem obowiązek wyznaczenia linii zabudowy ma charakter względnie obowiązującego. W treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. nie zostały zawarte jakiekolwiek przesłanki wskazujące, gdzie linie zabudowy winny być wyznaczone, w tym aby istniał obowiązek ich określenia dla wszystkich terenów przeznaczonych pod zabudowę, w szczególności dla działek nieprzylegających do dróg publicznych". Uwzględniając powyższe uznać należy, że w analizowanym planie dla obszaru MN 11 wyznaczono linię zabudowy jako obowiązującą jedynie dla działek graniczących z drogami publicznymi, zgodnie z brzmieniem art. 43 o drogach publicznych z zachowaniem minimalnych odległości od tych dróg. Linia zabudowy stanowi pewną perspektywę dla obowiązujących wzorów architektonicznych i urbanistycznych, pełni funkcję porządkującą i ma na celu zapewnienie ładu przestrzennego Linię zabudowy wyznacza się m.in. w celu ograniczenia zabudowy danego terenu, to jest rozróżnienia przestrzeni, w której można lokalizować budynki, od przestrzeni sąsiadującej, którą z różnych powodów chce się lub należy ochronić przed zabudową, a także jako istotny element regulujący odległość od jezdni (istotną dla bezpieczeństwa ruchu drogowego). Te ochronne względy przemawiają za koniecznością zachowania wymogu określenia linii zabudowy wzdłuż granic danego obszaru, ale już nie na terenie w środku tego obszaru. Trudno w świetle powyższego uznać za zasadne takie wykładanie § 5 ust. 3 pkt 4 tiret pierwszy planu, że wyłączono zabudowę dla działek znajdujących się w środku dość dużego obszaru MN 11, poza ukształtowaną planem zabudową wzdłuż dróg lokalnych i dojazdowych, których wydzielenie dopuszczono z zachowaniem minimalnych powierzchni. Wykreślając linie zabudowy organ planistyczny decyduje o granicy, do której zabudowa może sięgać. Ustala więc, w ramach przyznanego mu ustawą władztwa, pewien określony porządek w urządzeniu przestrzeni. W odniesieniu do działek przylegających do dróg znajduje to uzasadnienie nie tylko w zasadach kształtowania ładu przestrzennego ale i w treści art. 43 ustawy o drogach publicznych. Natomiast w odniesieniu do działek środkowych już nie. Wyjaśnienia Miejskiej Pracowni Urbanistycznej z 29 listopada 2007r.,na które powoływał się organ dotyczące obszaru 7 MN nie stanowi, zdaniem sądu, przekonującego argumentu za interpretacją planu dokonaną przez organ.Umożliwiając wtórny podział działek, których nie ograniczono jedynie do działek położonych przy granicy wyznaczonej obowiązującej linii zabudowy ( a tylko one wg koncepcji organu mogłyby być w całości zabudowane) gmina nie zawarła w planie zakazu ich zabudowy. Interpretacja dokonana przez organ nie wynika ani z treści planu ani jego uzasadnienia czy przepisów innych niż prawo miejscowe. Dodać należy, ze w dacie wydania decyzji obowiązywał już art. 7a k.p.a. który nakazuje nie dające się usunąć wątpliwości tłumaczyć na korzyść strony, na którą nakładany jest obowiązek prawny. Komentowany przepis, który obowiązuje od 1 czerwca 2017 r. wprowadził do KPA kolejną zasadę ogólną – zasadę "przyjaznej interpretacji przepisów" (in dubio pro libertate). Jak wynika z uzasadnienia ustawy zmieniającej, celem jej wprowadzenia jest ograniczenie ryzyka obciążenia strony negatywnymi skutkami niejasności przepisów. Zasada rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony jest nową instytucją prawną w postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze mnogość regulacji prawnych obowiązujących w polskim systemie prawnym, zwłaszcza właśnie tych o charakterze administracyjnym, strona nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji wynikających z niejasnych i nieprecyzyjnych przepisów. Mając powyższe na uwadze, jak i nieprecyzyjne postanowienia przepisów m.p.z.p. co do możliwości zabudowania działki powstałej w wyniku wydzielenia wtórnego, wątpliwości należało tłumaczyć na korzyść inwestorów- skarżących, którzy nie powinni ponosić negatywnych konsekwencji niejasnych przepisów obowiązującego prawa. Przedmiotowa sprawa nie dotyczyła kontroli miejscowego planu i jego regulacji. Sąd w niniejszym postępowaniu nie miał więc podstaw do oceny prawidłowości jego regulacji. Sumując należało stwierdzić, że doszło do naruszenia prawa materialnego tj. § 5 ust. 3 pkt 4 m.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 1 pr. bud. i ich niewłaściwego zastosowania prowadzącego do przyjęcia, że planowana inwestycja jest niezgodna z postanowieniami obowiązującego m.p.z.p. co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P.. Stwierdzić zatem należy, że zamierzona inwestycja, wbrew poglądowi organów, nie jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "rejonu Szczepankowo – Spławie część C w Poznaniu. Jedyna zatem przyczyna, dla której odmówiono inwestorowi udzielenia pozwolenia na budowę, nie znajduje oparcia w obowiązującym stanie prawnym. Z tych powodów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić decyzje organów obu instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. 205 § 2 p.p.s.a i składały się na nie wpis od skargi, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. 2018 poz. 265) w wysokości [...] zł.