II SA/Po 161/18

Sygn. akt II SA/Po 161/8 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r. Nr [...] w przedmiocie zjazdu z drogi publicznej; oddala skargę Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium"), po rozpoznaniu odwołania A. B., utrzymało w mocy decyzję [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. z dnia [...] 2017 r., [...] w przedmiocie odmowy wydania odwołującemu się zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi wojewódzkiej [...] [...] ([...]) na działkę [...] w miejscowości [...]. Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach. Wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2017 r. A. B. zwrócił się do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu w wyżej opisanej lokalizacji (k. 4 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Pismem z dnia 9 maja 2017 r. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich zawiadomił skarżącego o wszczęciu postepowania (k. 11 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Następnie przeprowadzono postępowanie wyjaśniające, zbierając miedzy innymi takie dane, jak pomiary pochylenia terenu oraz przekroju podłużnego jezdni w miejscu planowanego zjazdu (k. 23-30 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Decyzją z dnia [...] 2017 r., [...] [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich, powołując się na art. 29 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1440, obecnie Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 – uw. WSA, dalej "u.d.p.") odmówił A. B. wydania zezwolenia. Wskazał, że rozważane w sprawie kwestie reguluje u.d.p. oraz rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm., dalej "r.w.t.") określające warunki lokalizacji zjazdów przy uwzględnieniu zachowania bezpieczeństwa na drodze. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich wskazał, że w myśl § 9 ust. 1 pkt 4 r.w.t. na drogach klasy G (taką drogą jest droga [...] – uw. WSA) należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Zaznaczył też, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.p. funkcją dróg wojewódzkich jest zapewnienie połączenia między miastami mającymi znaczenie dla województwa, pełnienie również funkcji alternatywnych dla dróg krajowych. Drogi tego rodzaju przeznaczone są przede wszystkim dla ruchu tranzytowego i dlatego należy ograniczać lokalizację nowych zjazdów. Każdy zjazd tworzy bowiem kolejny punkt kolizji na drodze i ogranicza płynność ruchu. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich wyjaśnił dalej, że wydając negatywną decyzję wziął pod uwagę lokalizację zarówno samej działki jak i wnioskowanego zjazdu. Zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w O. z dnia [...] 2002 r., [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej – działka [...] stanowi teren upraw rolnych (RP). Od strony północnej graniczy z drogą wojewódzką, która na długości omawianej działki została oznakowana linią jednostronnie przekraczalną P-3, a uwagi na łuk pionowy oraz poziomy o ograniczonej widoczności. Ponadto wzdłuż drogi, na długości między innymi działki [...] zlokalizowany jest mur oporowy o wysokości około 1,60 m z uwagi na bardzo dużą różnicę rzędnych terenu działki i drogi (różnica wynosi 2,30 m). W ocenie organu roboty budowlane związane z realizacją zjazdu spowodowałyby naruszenie stateczności muru oporowego. Ponadto, z uwagi na bardzo dużą różnicę wysokości terenu może następować nasilony spływ wód opadowych bezpośrednio na jezdnię drogi [...], co przy występujących obecnie anomaliach pogodowych będzie zagrażało bezpieczeństwu ruchu drogowego. [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich dodał dalej, że zgodnie z § 113 ust. 7 ppkt 2 r.w.t. zjazd nie może być lokalizowany w miejscu, w którym nie jest zapewniona widoczność wjazdu na drogę. Organ stwierdził, że taka sytuacja występuje w sprawie. Zarówno osoba korzystająca z wnioskowanego zjazdu, jak i uczestnik ruchu drogowego nie mają w pełni zapewnionej widoczności, co w przypadku kierowcy poruszającego się drogą [...] będzie skutkować wymuszaniem manewru gwałtownego hamowania z tytułu włączania się do ruchu pojazdu z obszaru zjazdu. Końcowo organ wskazał, że obsługę komunikacyjną dla działki [...] zapewnić należy na dotychczasowych zasadach lub poprzez ustanowienie służebności koniecznej przejazdu i przechodu przez działki sąsiednie. W odwołaniu A. B. stwierdził, że lokalizowany zjazd ma z całą pewnością taką charakterystykę, że można mówić o uzasadnionym przypadku pozwalającym na jego lokalizację w świetle § 9 ust. 1 pkt 4 r.w.t. Odwołujący się ocenił, że argumenty dotyczące bezpieczeństwa ruchu drogowego zostały przedstawione przez organ na wyrost. Działka [...] znajduje się na terenie zabudowanym miasta [...], co wiąże się z ograniczeniem prędkości do 50 km/h. A. B. dodał, że w sąsiedztwie znajduje się 8 zjazdów na posesję, a zjazd nr [...] (oznaczony przez odwołującego się na załączniku graficznym) służy dojazdowi do Domu [...] i generuje duży ruch pojazdów. Kolejne dwa zjazdy służą drogom osiedlowym. Jeszcze inny powstał w ostatnich latach. W tym kontekście zdaniem A. B. argumenty organu dotyczące bezpieczeństwa ruchu, gdy chodzi o zjazd na działkę rolną – jawią się jako niezrozumiałe i pozbawione merytorycznych podstaw. Skarżący zakwestionował też ustalenia faktyczne organu zaznaczając, że łuk poziomy na odcinku drogi nie występuje. Od strony [...] do łuku poziomego jest 1300 m, a w stronę miejscowości [...] 400 m. Projektowany zjazd znajduje się w prawie najwyższym punkcie łuku pionowego i zapewniona jest doskonała widoczność wszystkim użytkownikom ruchu. Oznacza to, że poza jednym z okolicznych zjazdów, zjazd proponowany ma najlepszą widoczność. Odnosząc się do kwestii spływu wód opadowych A. B. wyliczył, że droga [...] na odcinku 500 ma około 7500 m2 powierzchni, a zarazem jest pozbawiona kanalizacji deszczowej. Oznacza to, że nawet gdyby woda opadowa ze zjazdu spływała na drogę, to następowałoby to z powierzchni 80 m2. W ocenie skarżącego nie miałoby to wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., [...] Kolegium – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej "K.p.a."), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich. W motywach decyzji Kolegium zasadniczo podzieliło argumentację organu pierwszej instancji. Zwróciło jedynie uwagę, że poruszona przez [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich kwestia stanu technicznego muru oporowego nie ma znaczenia, gdy chodzi o zezwolenie na zjazd z drogi. W skardze A. B. zarzucił organom błędne ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że: zlokalizowanie zjazdu stanowić będzie zagrożenie dla bezpieczeństwa i płynności ruchu, istnieje możliwość wykorzystania innego zjazdu do drogi publicznej, miejsce zjazdu nie jest dostatecznie widoczne oraz, że zjazd służyłby obsłudze pojazdów ciężkich. W ocenie skarżącego naruszono także art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4 u.d.p. poprzez niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, a w zasadzie brak ustaleń. A. B. wskazał także na uchybienie art. 32 Konstytucji RP przez naruszenie zasady równości wobec prawa polegające na wydaniu decyzji odmownej, podczas gdy inne podmioty zgodę na lokalizację zjazdu otrzymały. Skarżący wskazał także na naruszenie zasady z art. 11 K.p.a. wyrażające się w niewystarczającym wyjaśnieniu przesłanek, którymi kierował się organ przy wydawaniu decyzji odmownej. A. B. nie zgodził się także z przyjętym przez organ sposobem zastosowania przepisów prawa materialnego – art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. oraz § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 r.w.t. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o zmianę decyzji obu instancji i wydanie orzeczenia zgodnie z wnioskiem, względnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie zaznaczyć należy, że jak wskazuje się w orzecznictwie, zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej stanowi prawny środek ograniczenia korzystania z dróg publicznych. Zarządca drogi jako organ właściwy w sprawach określonych w art. 29 ust. 1 u.d.p., został zatem upoważniony do przeprowadzenia indywidualnej oceny technicznych i infrastrukturalnych możliwości dostępu do drogi publicznej z terenu nieruchomości do niej przyległych z uwzględnieniem obowiązujących zasad bezpieczeństwa ruchu drogowego. Regulacja u.d.p. wskazuje, że kompetencja ta została przyznana zarządcy drogi na zasadzie wyłączności, a decyzja administracyjna jest wyłączną formą prawną rozstrzygania w sprawach tej kategorii. Uznaniowy charakter tego rodzaju zezwolenia powoduje, że żaden przepis prawa nie może obligować zarządcy drogi do podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że źródła ograniczeń uznania administracyjnego zarządcy drogi w omawianych sprawach nie mogą stanowić przepisy prawa (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu zagospodarowania i ładu przestrzennego. Przepisy ustawy o drogach publicznych stanowią regulację szczególną w stosunku do przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), a przewidziane w niej instytucje i środki prawne, w tym akty indywidualne, realizują odmienne cele i zadania. Nadto, decyzja w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej ma charakter uznaniowy. Uznanie administracyjne podlega ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Uznanie to jest wyłączone, jeżeli zjazd miałby zostać urządzony w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego. W niektórych orzeczeniach przyjmuje się natomiast, że strona może domagać się zezwolenia na lokalizację zjazdu dopiero w braku możliwości ustanowienia służebności drogi koniecznej (zob. m.in. wyrok Sądu Najwyższego – Izby Cywilnej z dnia 24 czerwca 2015 r., II CSK 398/14 i powołane tam orzeczenia, publ. Lex 1771396). Co szczególnie istotne w niniejszej sprawie – nie powinno budzić wątpliwości, że art. 29 ust. 4 u.d.p., w związku z użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę. Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w r.w.t. Te ostatnie przepisy, do których odsyła art. 29 u.d.p., nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż wówczas organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2015 r., I OSK 1422/13, orzeczenia.nsa.gov.pl) Nadto, z faktem bezpośredniego przylegania działki do drogi publicznej nie wiąże się z mocy samego prawa możliwość ustanowienia zjazdu z tej drogi na działkę. Nawet okoliczność, że nieruchomość nie posiada innego dostępu do drogi publicznej, nie może przesądzać o udzieleniu zezwolenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 11 września 2008 r., II SA/Gl 316/08, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przechodząc do oceny zaskarżonych decyzji w kontekście przyjętego stanu faktycznego Sąd wskazuje, że nie zgadza się z A. B., iż błędnie ustalono w sprawie stan faktyczny, względnie, że ustalono go i przedstawiono w decyzji w sposób niedostateczny z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art.107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 29 ust. 4 u.d.p. oraz art. 11 K.p.a. W ocenie Sądu nie naruszono także przepisów prawa materialnego wymienionych w skardze – art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. i § 9 ust. 1 pkt 3 oraz § 113 ust. 7 r.w.t. Dla przejrzystości dalszego wywodu zaznaczyć trzeba, że sprawa w istocie oscyluje wokół jednego zagadnienia łączącego w sobie elementy oceny stanu faktycznego i stosowania doń przepisu prawa (u.d.p.). Zagadnienie to sprowadza się do odpowiedzi na pytanie: czy w przypadku projektowanego przez A. B. zjazdu z drogi wojewódzkiej [...], w konkretnej proponowanej lokalizacji, zachodzą przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia na taką lokalizację zjazdu, zwłaszcza, czy za odmową przemawiają względy bezpieczeństwa ruchu drogowego (jak przyjęły organy). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 4 r.w.t. na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Regulacja ta jest pochodną tranzytowej charakterystyki dróg wojewódzkich, które zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.p. stanowią drogowe połączenia między miastami lub drogi mające znaczenie dla województwa. Na odcinku drogi [...], gdzie położona jest działka [...], znajduje się w okolicy kilka zjazdów z poszczególnych posesji lub ich zgrupowań. Jest to okoliczność bezsporna, na którą zwraca uwagę skarżący. W takiej sytuacji – wbrew argumentacji A. B. z powołaniem na konstytucyjną zasadę równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji) – sens reglamentacji zjazdów z dróg publicznych wyklucza możliwość przyjęcia rozumowania, że "wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu jednemu właścicielowi nieruchomości otwierać powinien taką samą możliwość właścicielowi posesji sąsiedniej". Jest wręcz przeciwnie - § 9 ust. 1 pkt 4 r.w.t. sugeruje zarządcom dróg takie "gospodarowanie" kompetencją do udzielania zezwoleń na zjazdy z drogi wojewódzkiej, aby ich liczba i częstotliwość była maksymalnie ograniczona. Innymi słowy, prawodawca bezsprzecznie preferuje, aby zjazdy lokalizowane z dróg tranzytowych miały charakter zbiorczy. W ocenie Sądu więc fakt, że w okolicy działki A. B. inni właściciele działek powiązali je komunikacyjnie z drogą [...] wcale nie przemawia samo przez się za udzieleniem zezwolenia na lokalizację zjazdu także skarżącemu. Podkreślić też należy, że to nie powyższe, a samo usytuowanie projektowanego zjazdu i charakterystyka techniczna drogi oraz połączenia z nią ma w sprawie zasadnicze znaczenie. Zdaniem Sądu wiarygodne, udokumentowane i wreszcie znajdujące odzwierciedlenie w materiale sprawy są następujące okoliczności. Droga [...] na odcinku wzdłuż działki [...] oznakowana została linią jednostronnie przekraczalną P-3 (por. § 86 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków drogowych i sygnałów drogowych, Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.). Należy więc domniemywać, że taka zatwierdzona organizacja ruchu wynika z obiektywnego niebezpieczeństwa (braku widoczności przynajmniej w jedną stronę) na rozważanym odcinku drogi. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że kwestia ta została przez pracowników [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich zweryfikowana. Na k. 29 akt znajduje się pomiar zdjęty przez pracownika organu przy pomocy niwelatora, który wykazuje, że w obie strony drogi [...] od miejsca projektowanego zjazdu teren ulega obniżeniu. W kierunku [...] jest to nawet poziom ca 3 metrów na odcinku 140 m drogi, natomiast w kierunku [...] – ca 1,5 m. Odnosząc się do uwag A. B. Sąd wskazuje, że zdaje sobie oczywiście sprawę, iż opisane różnice poziomów nie są aż tak znaczące, żeby droga [...] na analizowanym odcinku, przy jej pobieżnej ocenie, jawiła się jako bezdyskusyjnie niebezpieczna. Jedna z fotografii nadesłanych przez skarżącego rzeczywiście przedstawia ujęcie sugerujące, że widoczność w kierunku [...] jest dobra. Inaczej jednak przedstawia się fotografia obrazująca kierunek w stronę centrum [...]. Trudno nie dostrzec, że pojazdy jadące z tamtego kierunku "znikają" za przewyższeniem drogi, a tym samym prowadzący je kierowcy nie mają zapewnionej należytej widoczności. Identycznie wnioski nasuwają się po analizie fotografii sporządzonej przez pracownika organu i znajdującej się na k. 26 akt administracyjnych organu pierwszej instancji. Sąd zaznacza, że powyższe konkluzje mają charakter pomoczy, a skład orzekający poczynił opisane ustalenia w celu zweryfikowania udokumentowanej tezy organu o niebezpieczeństwach związanych z ukształtowaniem drogi, a także w celu ustalenia powodów, dla których na rozważanym odcinku jezdnię oznakowano linią jednostronnie przekraczalną P-3. Zdaniem Sądu całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego nie pozostawia wątpliwości, że projektowany zjazd znajduje się w miejscu występowania łuku pionowego, który rodzi ograniczenia w zakresie widoczności dla uczestników ruchu. To z kolei pozwala odwołać się do regulacji zawartej w § 113 ust. 7 pkt 2 r.w.t., w myśl której wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę. Zdaniem Sądu nie bez znaczenia pozostaje również argument, że ze względu na różnicę poziomów nieruchomości skarżącego, która znajduje się na znacznie wyższym poziome od drogi, zajdzie konieczność rozbiórki muru oporowego i realizacji zjazdu obniżającego się w kierunku drogi. To z kolei zwiększy ryzyka punktowego zalewania jezdni wodami opadowymi. Wszystkie wymienione okoliczności A. B. w skardze stara się bagatelizować, na przykład przedstawia wyliczenia, że powierzchnia zjazdu w stosunku do powierzchni drogi jest stosunkowo niewielka. Argumenty skarżącego w ocenie Sądu nie pozwalają jednak zaprzeczyć konkluzji płynącej z materiału dowodowego, że lokalizowany zjazd znajduje się w miejscu, gdzie występują co najmniej niekorzystne warunki dopuszczenia takiego połączenia z prywatną nieruchomością. Występuje obiektywne przewyższenie drogi ograniczające widoczność, a sam zjazd musiałby być zrealizowany w sposób, który może spowodować punktowy spływ wody na drogę. Zgodnie z art. 29 ust. 4 u.d.p. ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. W ocenie Sądu argumenty przedstawione przez organy uzasadniają negatywne dla A. B. rozstrzygnięcie w przedmiocie lokalizacji zjazdu. Wykazano bowiem w sposób przekonujący, że bezpośrednie połączenie działki [...] z drogą [...] mogłoby rodzić niebezpieczeństwo dla uczestników ruchu drogowego. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).