I OSK 327/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie NSA Rafał Stasikowski del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 574/18 w sprawie ze skargi K. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargą kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 października 2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 574/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę K. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W dniu 1 grudnia 2017 r. K. G. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wnosząc o naliczenie świadczeń od 1 stycznia 2015 r. i niezwłoczne wypłacenie ich wraz z należnymi odsetkami. Decyzją z dnia z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta Bielska-Białej przyznał K. G. świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad córką A. G. w okresie od 1 grudnia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. w kwocie 1.406 zł miesięcznie oraz w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 lipca 2018 r. w kwocie 1.477 zł miesięcznie. Od powyższej decyzji K. G. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej, a następnie, wobec utrzymania decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarga ta została zarejestrowana pod sygn. akt IV SA/Gl 473/18. Jednocześnie Zastępca Kierownika Działu Świadczeń Rodzinnych w Bielsku-Białej, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Bielska-Białej, poinformował wnioskodawczynię pismem z dnia [...] grudnia 2017 r. o treści przepisów dotyczących uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższego pisma strona również wniosła odwołanie. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pismo z dnia [...] grudnia 2017 r. nie jest aktem administracyjnym w formie decyzji, czy postanowienia, lecz pismem informującym o zajętym stanowisku przez organ I instancji. Od powyższego pisma nie przysługuje środek odwoławczy, czy też zażaleniowy. K. G. wniosła skargę od powyższego postanowienia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wystąpiła niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych. Strona wniosła bowiem odwołanie od pisma będącego informacją udzieloną jej przez organ I instancji dotyczącą treści obowiązujących przepisów w zakresie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego. Od powyższego pisma nie przysługuje środek odwoławczy ani też zażalenie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. G., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji gdy niewłaściwie zdekodowane przez organ odwoławczy i Sąd administracyjny "pismo" MOPS w Bielsku-Białej z [...] grudnia 2017 r. jest decyzją administracyjną, gdyż posiada: oznaczenie organu wydającego akt, wskazuje na adresata aktu (stronę postępowania), rozstrzygnięcie o istocie sprawy (z analizą prawną i faktyczną) i podpis przez osobę uprawnioną do reprezentacji organu; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. i art. 61a § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 104 k.p.a. poprzez sanowanie przez sąd administracyjny i nie uchylenie postanowienia SKO w Bielsku-Białej z dnia [...] lutego 2018 r., gdy z zaskarżonego wcześniej "pisma" wynikało jednoznacznie, że uprawniony podmiot (strona, posiadająca oczywiście interes prawny w przyznaniu niepełnosprawnej córce świadczenie pielęgnacyjne) wystąpił o przyznanie takiego świadczenia i sprawa nie została rozstrzygnięta ani w formie decyzji administracyjnej o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia za okres od 1 stycznia 2015 r. do 30 listopada 2017 r., ani też nie wydano postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, zgodnie z jasno określonym żądaniem strony, mającym oparcie w przepisach prawa i wyroku prawomocnym Sądu Rejonowego w Rybniku; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 134 k.p.a. poprzez nie uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonego postanowienia SKO w Bielsku-Białej z [...] lutego 2018 r. o niedopuszczalności odwołania od "pisma" z dnia [...] grudnia 2017 r., gdy "pismo" to było decyzją administracyjną o odmowie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2015 r. do 30 listopada 2017 r., a przy tym organ nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy oraz dopuścił się jawnych uchybień w zakresie stosowania prawa materialnego lub jego wykładni. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2) zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały okoliczności wskazujące na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, a skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 127 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. Przepis ten realizuje konstytucyjną zasadę dwuinstancyjności postępowania, zgodnie z którą każda sprawa indywidualna, rozpoznawana i rozstrzygana decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Jednakże prawo odwołania służy stronie wyłącznie od takich rozstrzygnięć organów administracji, które w sposób władczy, jednostronny i skierowany na zewnątrz rozstrzygają o prawach lub obowiązkach jednostki. Rozstrzygnięcia, od których służy odwołanie muszą spełniać choćby minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego dla decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.). Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentujący organ. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych składników decyzji. Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony i musi w związku z tym być jednoznaczny i precyzyjny. Obowiązek taki wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Brak rozstrzygnięcia nie zezwala natomiast na uznanie danego aktu za decyzję administracyjną. Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jakie uprawnienia zostały przyznanie stronie lub jakie obowiązki zostały na nią nałożone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 910/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji w niniejszej sprawie ocenił, że pismo Prezydenta Miasta Bielska-Białej z dnia [...] grudnia 2017 r., od którego K. G. wniosła odwołanie nie spełnia powyższego warunku. W ww. piśmie odniesiono się do wniosku strony z dnia 1 grudnia 2017 r., w którym strona domagała się naliczenia od 1 stycznia 2015 r. świadczenia pielęgnacyjnego i wypłacenie go z należnymi odsetkami. Organ wyjaśnił skarżącej podejmowane chronologicznie czynności a także przytoczył przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z treści powołanego pisma z dnia [...] grudnia 2017 r. nie wynika natomiast, aby intencją organu było rozstrzygnięcie nowej sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a. Nie można przy tym pominąć, na co również wskazywał Prezydent Miasta Bielska-Białej, że wniosek K. G. z dnia 1 grudnia 2017 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego został rozpatrzony przez organ. Jak wynika bowiem z akt sprawy decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. stronie zostało przyznane świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad córką A. G. w okresie od 1 grudnia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. w kwocie 1.406 zł miesięcznie oraz w okresie od 1 stycznia 2018 r. do 31 lipca 2018 r. w kwocie 1.477 zł miesięcznie. Od powyższej decyzji skarżąca kasacyjnie wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej, które decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Ponowne rozpoznanie sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. należałoby w takiej sytuacji uznać za niedopuszczalne. Odnosząc się do argumentów zawiązanych z niezasadną, zdaniem skarżącej kasacyjnie, odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego za okres od 1 stycznia 2015 r. do 30 listopada 2017 r. należy wskazać, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, którego dotyczy skarga kasacyjna wydany został w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Przedmiotem jego kontroli była jedynie legalność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. Oznacza to, że Sąd I instancji badał, czy organ wydając zaskarżony akt nie naruszył tego właśnie przepisu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Kwestia prawidłowości oceny stosowania prawa materialnego nie mogła być natomiast przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę zaskarżonego postanowienia, uznając że skarżąca kasacyjnie wniosła odwołanie od pisma stanowiącego informację udzieloną jej przez organ I instancji dotyczącą treści obowiązujących przepisów w zakresie uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego. W konsekwencji, wobec braku decyzji, organ zasadnie wydał na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w sprawie nie zaszło zatem do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 61a § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 104, art. 107 § 1 oraz art. 134 k.p.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu na zasadzie prawa pomocy, należne od Skarbu Państwa (art. 250 § 1 P.p.s.a.), jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu unormowanym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.