II OSK 2346/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. P. i M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 76/18 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 76/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. B. na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. P. i A. P. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę oraz zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat naprawy samochodów i wulkanizacji, na nieruchomości położonej przy ul. [...] w L. (dz. nr ewid. [...], w obrębie [...]), uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] września 2017 r., nr [...] oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz B. B. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. P. i A. P., zaskarżając go w części - w zakresie punktu 1sentencji. Na podstawie art. 174 pkt.1 i 2 p.p.s.a. zarzucili mu: "obrazę art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" ( Dz.U. Nr. 153, poz. 1270 z późn. zm. ) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a to wobec obrazy 146 § 2 k.p.c. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie z uwagi na uwzględnienie złożonej skargi pomimo braku podstaw do takiego rozstrzygnięcia, a to wobec: – uchylenia decyzji w przypadku, w którym w wyniku wznowienia postępowania powinna zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, wobec zgodności inwestycji z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, – przyznania B. B. statusu strony postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy analiza okoliczności przedmiotowej sprawy powinna prowadzić do wniosku, że nieruchomość stanowiąca jej własność nie powinna zostać zaliczona do obszaru oddziaływania inwestycji". Na podstawie ww. zarzutów, skarżący kasacyjnie wnieśli o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez "oddalenie odwołania", ewentualnie uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie na ich rzecz od B. B. zwrotu kosztów postępowania wywołanego wniesieniem skargi kasacyjnej, w tym kosztów zastępstwa procesowego wykonywanego przez adwokata. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że sąd wojewódzki nie rozważył w sposób dostateczny argumentacji podniesionej przez organy administracji publicznej w zaskarżonych decyzjach, jak również prezentowanej przez skarżących kasacyjnie oraz pominął chronione prawem ich interesy. Ponadto, zdaniem skarżących kasacyjnie rację mają organy, twierdząc, że B. B. nie przysługiwał przymiot strony w niniejszym postępowaniu – fakt, że nieruchomość B. B. sąsiaduje z nieruchomością na której realizowana jest inwestycja, nie przesądza o interesie prawnym B. B. i nie decyduje o przyznaniu jej przymiotu strony postępowania. Tego rodzaju wykładnia w przedmiotowej sprawie jest przy tym o tyle właściwa, że realizowana inwestycja znajduje się w znacznej odległości od granic działek, a działka B. B. zlokalizowana jest przy sąsiedniej ulicy (ul. [...]). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Na wstępie zauważyć należy, odnosząc się do redakcji zarzutów, że wnoszący skargę kasacyjną wskazują na naruszenie art. 145 § 1 p.p.s.a. Przepis ten podzielony jest na mniejsze jednostki redakcyjne, zawiera punkty: 1), 2), 3), zaś punkt 1) składa się z liter a), b), c). Przytoczenie podstaw kasacyjnych powinno być precyzyjne, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów. Sąd kasacyjny nie powinien domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem skarżonego wyroku. Niezrozumiały jest też zarzut naruszenia art. 146 § 2 k.p.c. Art. 146 kodeksu postępowania cywilnego dotyczy kompetencji kuratora, być może autorowi skargi chodziło o kodeks postępowania administracyjnego i jest to tylko omyłka pisarska. Istota sprawy sprowadza się do tego, czy organy orzekające prawidłowo uznały, że B. B. nie jest stroną postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę obejmującą rozbudowę oraz zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na warsztat naprawy samochodów i wulkanizacji, na nieruchomości położonej przy ul. [...] w L. Podkreślenia wymaga, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania mamy do czynienia z tą samą stroną co w postępowaniu zwykłym (J.Borkowski - Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967, s. 62 i 63). Zagadnienie bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę reguluje przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. W tym stanie prawnym, przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych (...), zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich (...) - pkt 9. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania o pozwolenie na budowę. Jeśli bowiem nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania danego obiektu właścicielowi tej nieruchomości, jej użytkownikowi wieczystemu lub ewentualnie jej zarządcy przysługuje przymiot strony we wskazanym postępowaniu. W myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane (brzmienie na datę wydania pozwolenia na budowę i orzekania przez sąd wojewódzki) przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, sanitarne, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Przepisami odrębnymi są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.). Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. To zaś oznacza, że na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu – wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego. W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Zaznaczyć przy tym należy, iż przy ocenie czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę obiektu budowlanego, nie ma znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługuje. Właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością. Z uprawnienia strony do czynnego udziału w postępowaniu wynika konieczność zapewnienia jej możliwości składania wyjaśnień i wniosków a w przypadku niezadowolenia z wydanej decyzji - odwołania. Jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel tejże działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10, z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 282/12, z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1266/14). Jak słusznie zauważył sąd wojewódzki, w przedmiotowej sprawie "organy orzekające zbyt automatycznie podeszły do kwestii wyznaczenia obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, kierując się w dużej mierze stwierdzeniem projektanta, że obszar jej oddziaływania obejmuje działkę, na której został zaprojektowany warsztat naprawy samochodów i wulkanizacji oraz działkę budowlaną nr [...], z uwagi na usytuowanie projektowanego budynku bezpośrednio przy granicy z tą działką". Ma rację sąd I instancji, że ani Prezydent Miasta L. ani Wojewoda [...] nie wzięli pod uwagę okoliczności podnoszonej przez B. B. w trakcie całego postępowania wznowieniowego, dotyczących zarówno hałasu jak i zanieczyszczeń, które niewątpliwie emituje warsztat samochodowy i wulkanizacyjny. Już prowadzona działalność na nieruchomości przy ul. [...] w L. z uwagi na wykonywanie większości napraw na zewnątrz budynku generuje uciążliwości dla terenów sąsiednich w postaci hałasu. Kwestionowana zaś w postępowaniu wznowieniowym decyzja o pozwoleniu na budowę powoduje, że inwestor będzie mógł rozszerzyć prowadzoną dotychczas działalność. Dlatego ma rację Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, że z góry nie można zakładać, że nie wzrośnie emisja hałasu, czy zanieczyszczeń nawet jeśli po zrealizowaniu inwestycji większość czynności będzie wykonywana w budynku. Podsumowując należy uznać, że zarzuty kasacyjnej w niniejszej sprawie nie mają usprawiedliwionych podstaw, a sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że w rozpoznawanej sprawie istniały podstawy prawne do uchylenia decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] września 2017 r., nr [...]. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).