I OSK 3800/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 15 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Gl 15/18 w sprawie ze skargi A. P. na bezczynność Prezydenta Miasta C. w przedmiocie wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla punkt 3 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, 2. zasądza od Prezydenta Miasta C. na rzecz skarżącego A. P. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Prezydenta Miasta C. w przedmiocie wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, wyrokiem z dnia 15 czerwca 2018 r., sygn. akt II SAB/Gl 15/18: 1. stwierdził bezczynność organu, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 2. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do podjęcia czynności, 3. oddalił skargę w pozostałej części, 4. zasądził od Prezydenta Miasta C. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...]r. Wojewoda Śląski orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – budowy przedłużenia Al. B. do ul. D. oraz rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...], obejmujących m.in. działkę nr [...]o pow. [...]ha, powstałą z podziału działki nr [...]oraz działki nr [...]o pow. [...]ha powstałą z podziału działki nr [...], położone w C. , stanowiących własność skarżącego. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności, a stała się ona ostateczna na mocy decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...]r. Następnie Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...]r. ustalił na rzecz skarżącego odszkodowanie w wysokości [...]zł, zobowiązując do jego wypłaty Prezydenta Miasta C. , jako zarządcę drogi wojewódzkiej. Skarżący w dniu [...]r. wniósł odwołanie od powyższej decyzji i pismem z dnia [...]r., precyzując wniosek zawarty w odwołaniu, wystąpił do Prezydenta Miasta C. o wypłatę zaliczki na poczet odszkodowania w wysokości 70 % ustalonego odszkodowania. W odpowiedzi, pismem z dnia [...]r., poinformowano skarżącego o braku podstaw do wypłaty odszkodowania do czasu rozpatrzenia odwołania od decyzji o ustaleniu odszkodowania. Pismem z dnia [...]r. skarżący ponownie wezwał organ do wypłaty 70 % ustalonej kwoty odszkodowania na podstawie art. 12 ust. 5a specustawy drogowej. Pismem z dnia [...]r. poinformowano skarżącego o braku możliwości wypłaty zaliczki ze względu na to, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna a zdaniem organu, wypłata zaliczki dotyczy tylko takiej sytuacji, w której rozstrzygnięcie w tym zakresie nie jest jeszcze ostateczne. Skarżący w dniu [...]r. ponownie wezwał organ do zapłaty W dniu [...] r. wniósł za pośrednictwem organu I instancji ponaglenie na niezałatwienie jego wniosku. Następnie pismem z dnia [...]r. złożył za pośrednictwem tego organu skargę do sądu administracyjnego na bezczynność polegającą na zaniechaniu wypłaty zaliczki w wysokości 70 % odszkodowania. Skarżący, zarzucając naruszenie art. 12 ust. 5a ustawy drogowej, wniósł o: 1) zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, 3) przyznanie na jego rzecz sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty, określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.). Skarżący stwierdził, że wniosek został złożony w dniu [...]r., stąd wypłata winna nastąpić w dniu [...]r., ewentualnie najpóźniej w dniu [...]r. w związku z uzupełnieniem wniosku w dniu [...]r. Z literalnego brzmienia przepisu art. 12 ust. 5a ustawy nie wynika bowiem, aby warunkiem wypłaty zaliczki była ostateczność decyzji o ustaleniu odszkodowania. Dla poparcia stanowiska skarżący odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2801/15. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie wskazując, że skarżącemu przysługuje pełne odszkodowanie, bowiem decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna i nadany jej rygor przestał obowiązywać. Brak było zatem podstaw prawnych do wypłaty zaliczki, jednakże z uwagi na liczne interwencje skarżącego i niejednolite orzecznictwo, organ wypłacił żądaną zaliczkę w dniu [...]r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie wypłaty zaliczki na poczet odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną jest uzasadniona, jednakże nie wszystkie zawarte w niej żądania należało uwzględnić. Sąd wskazał, że skarżący trafnie podniósł, że w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki z art. 12 ust. 5a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496). Treść tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że organ zobowiązany jest na wniosek uprawnionego do wypłaty zaliczki w wysokości 70% odszkodowania ustalonego przez organ I instancji w decyzji o odszkodowaniu, wydanej w trybie art. 12 ust. 4g ustawy drogowej. Nie ma żadnego prawnego znaczenia fakt, że decyzja zrid, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, stała się ostateczna przed wydaniem decyzji o ustaleniu odszkodowania. Stanowisko organu, że w takim przypadku osoba uprawniona traci prawo do zaliczki, gdyż wówczas przysługuje jej prawo do pełnego odszkodowania, jest w ocenie Sądu sprzeczne z treścią art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121). Odszkodowanie w pełnej wysokości, ustalonej w decyzji, jest bowiem płatne w terminie 14 dni od ostateczności tej decyzji. Wniesienie odwołania od decyzji o odszkodowaniu powoduje zatem, że uprawniony nie może otrzymać ustalonego odszkodowania, mimo że decyzji zrid nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Jest jedynie uprawniony do otrzymania zaliczki w wysokości 70 % ustalonego nieostateczną decyzją odszkodowania. Taki też przypadek ma miejsce w niniejszej sprawie. Stąd też organ jako zarządca drogi zobowiązany do wypłaty odszkodowania winien uwzględnić wniosek skarżącego i w terminie 30 dni od jego złożenia zapłacić zaliczkę. Wniosek w tym przedmiocie skarżący złożył skutecznie w dniu [...]r. Wówczas jednoznacznie sprecyzował roszczenie jako żądanie wypłaty zaliczki w wysokości 70% odszkodowania. Poprzednie pismo z dnia [...]r. zawierało żądanie wypłaty niespornej części odszkodowania, czyli całej kwoty, ustalonej w decyzji. Zatem 30-dniowy termin do wypłaty zaliczki upłynął z dniem [...]r. Żądana zaliczka została wypłacona w formie przelewu bankowego dopiero w dniu [...]r., czyli po wniesieniu skargi do Sądu. Sąd uznał, że skoro bezczynność organu ustała po wniesieniu skargi, bezprzedmiotowe było zobowiązanie organu do podjęcia takiej czynności na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Stąd też postępowanie sądowe w tym zakresie podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Podjęcie czynności zgodnie z żądaniem skarżącego nie mogło jednak rodzić skutku prawnego w postaci bezprzedmiotowości pozostałych wniosków skargi. Z mocy art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a., sąd administracyjny zobligowany jest do stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności nie wypłacając mimo ustawowego obowiązku żądanej zaliczki w terminie 30 dni od złożenia przez skarżącego wniosku, a także oceny, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Sądu I instancji, mając na uwadze okres bezczynności, trwającej od [...]r. do [...]r., a więc przekroczenie ustawowego terminu do wypłaty zaliczki o ponad 4 miesiące, bezczynność organu należy zakwalifikować do kategorii rażącego naruszenia prawa. Jednak z uwagi na fakt, że organ wypłacił żądaną zaliczkę po wniesieniu skargi, Sąd nie dopatrzył się podstaw do dyscyplinowania poprzez wymierzenie mu grzywny lub przyznania skarżącemu sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Wysokość zaliczki (kwota [...]zł), nie pozostaje bowiem w żadnej proporcji do pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w tym przepisie w zw. z art. 154 § 6 ustawy. Wobec tego skargę co do żądania przyznania odpowiedniej sumy pieniężnej Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 100 zł, rozstrzygnięto po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 210 § 2 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając wyrok w punkcie 3 i zarzucając: - na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt c p.p.s.a. w zw. art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wynikającym z akt sprawy i przyjęciu, iż wysokość zaliczki, której terminowej wypłaty zaniechał organ wynosiła [...]zł, podczas gdy prawidłowa wysokość zaliczki wynosiła [...]zł, - na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego - art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż żądanie przyznania kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. wynoszącej [...] zł nie pozostaje w odpowiedniej proporcji do kwoty [...]zł stanowiącej wysokość faktycznej zaliczki, której terminowej wypłaty zaniechał organ. Wskazując na te zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, zrzekając się przy tym rozprawy. Prezydent Miasta C. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wskazał, że skarga jest bezzasadna, gdyż dyspozycja art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i nawet rażąca przewlekłość nie obliguje sądu do wymierzenia takiej sankcji a decyzja sądu w tym przedmiocie nie podlega kontroli instancyjnej, bowiem nie wiąże się z naruszeniem prawa. Ponadto organ stwierdził, że błędne określenie w uzasadnieniu wyroku kwoty zaliczki nie stanowi błędnie ustalonego stanu faktycznego a jedynie omyłkę pisarską. Wysokość kwoty zaliczki w niniejszym stanie faktycznym i prawnym nie ma znaczenia dla prawidłowości wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Naruszenie przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że uzasadnienie wyroku nie poddaje się kontroli instancyjnej, ponieważ brak jest w nim odniesienia się do podstaw odmowy uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Nie jest wiadome czym w rzeczywistości kierował się Sąd I instancji, oddalając wniosek o wymierzenie organowi grzywny. Z treści przepisu art. 149 § 2 p.p.s.a. wynika, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej od organu pozostaje w sferze uznania sądu. Każde zatem rozstrzygnięcie w tym zakresie wymaga precyzyjnego wyjaśnienia i umotywowania. Ustawa przewiduje jedynie taką możliwość, zakreślając tylko górną granicę sumy. Jednocześnie w orzecznictwie przyjmuje się, że przyznana od organu suma pieniężna ma stanowić dodatkowy środek dyscyplinujący, a także rodzaj rekompensaty dla strony aktywnie uczestniczącej w prowadzeniu sprawy administracyjnej, w której stwierdzona przewlekłość ma charakter szczególnie dla strony dotkliwy. Zasadność przyznania takiej sumy zależy od oceny okoliczności konkretnej sprawy. Sąd winien zatem dokładnie wyjaśnić jakimi motywami kierował się, podejmując rozstrzygnięcie. Nie spełnia tego wymogu wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wysokość zaliczki wynosząca [...]zł nie pozostaje w żadnej proporcji do pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia, o którym mowa w tym przepisie w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Wskazana kwota nie wynika z ustalonych przez Sąd okoliczności niniejszej sprawy. Przedmiotem postępowania była bowiem bezczynność dotycząca wypłaty zaliczki na poczet ustalonego odszkodowania w kwocie [...]zł. Stąd też rozstrzygniecie w tym zakresie jest zupełnie niezrozumiale. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o przyznanie sumy pieniężnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględni powyżej przedstawioną ocenę i wskazania. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżący zrzekł się rozprawy, a organ w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, wnosząc również o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.