II GZ 287/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Trzecki po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2018 r., sygn. akt VI SO/Wa 2/18 w przedmiocie wniosku M. P, o wymierzenie Krajowej Radzie Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z 18 czerwca 2018 r., sygn. akt VI SO/Wa 2/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu wniosku M. P., wymierzył Krajowej Radzie Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa grzywnę w wysokości 8.543,02 zł, a także zasądził od Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz M. P. 100 złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy: M. P. (dalej jako wnioskodawca) pismem z [...] stycznia 2018 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosek o wymierzenie Krajowej Radzie Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa (organ) grzywny na podstawie art. 55 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku z nieprzekazaniem przez organ jego skargi (pisma z 15 lipca 2017 r.) na uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] czerwca 2017 r., nr [...], dotyczącą wydania zaświadczenia potwierdzającego brak wniesienia w ustawowym terminie sprzeciwu w zakresie uznania kwalifikacji zawodowych do wykonywania samodzielnych funkcji w budownictwie. Wnioskodawca wskazał, że 15 lipca 2017 r. za pośrednictwem platformy ePUAP wniósł do organu "skargę na uchwałę tegoż organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w zakresie zażalenia na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia". Wyjaśnił, że organ wezwał go do usunięcia braków skargi poprzez jej podpisanie pod rygorem pozostawienia bez rozpatrzenia. Stwierdził, że podmiot, do którego wpłynęła skarga skierowana do sądu administracyjnego, nie jest uprawniony do dokonywania oceny spełnienia przez nią warunków formalnych. Wskazał, że organ nie jest dysponentem skargi skierowanej do sądu administracyjnego i nie może w związku z tym decydować, czy i kiedy przekaże skargę do sądu. Organ w piśmie z [...] lutego 2018 r. wyjaśnił, że dokumenty złożone w sposób, jak uczynił to M. P., nie mogą być traktowane jako podpisane przy pomocy podpisu elektronicznego. Stwierdził, że skoro wezwanie do usunięcia braku pisma – skargi pozostało bez odpowiedzi, to zgodnie z rygorem pozostawiono je bez rozpoznania. Organ wyraził przekonanie, że nie miał podstaw oraz możliwości technicznych, aby przekazać sądowi pismo wysłane drogą elektroniczną na adres mailowy organu w formacie PDF. Takie pismo, jak podał, na skutek braku zachowania formy pisemnej i elektronicznej w ogóle nie było traktowane jako skarga na uchwałę. WSA w Warszawie wymierzył organowi grzywnę. Sąd I instancji stwierdził, że pismo wnioskodawcy z 15 lipca 2017 r., stanowiące skargę na uchwałę Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z [...] czerwca 2017 r., wpłynęło do organu 15 lipca 2017 r. za pośrednictwem platformy ePUAP. Trzydziestodniowy termin na przekazanie przez organ skargi wraz z odpowiedzią i aktami sprawy do Sądu upłynął z dniem 14 sierpnia 2017 r. Do dnia wydania postanowienia z 18 czerwca 2018 r. dokumenty, o których mowa powyżej, nie zostały przekazane Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W ocenie Sądu, okoliczność, że skarga została wniesiona drogą elektroniczną, a w związku z tym nie zawierała wymaganego podpisu, nie zwalniała organu z obowiązku przekazania skargi do Sądu. WSA wskazał, że przewidziany w art. 54 § 2 p.p.s.a. obowiązek przekazania sądowi akt sprawy i odpowiedzi na skargę, poza nadzwyczajnym przypadkiem wymienionym w art. 54 § 3 p.p.s.a., ma charakter bezwzględny. Organ, za pośrednictwem którego skarga została wniesiona, co do zasady zawsze zobowiązany jest przekazać ją do sądu administracyjnego, niezależnie od tego, czy w jego ocenie odpowiada ona wymogom formalnym. O dopuszczalności skargi wniesionej do sądu administracyjnego rozstrzyga bowiem wyłącznie ten sąd, a nie organ, za pośrednictwem którego omawiany środek zaskarżenia jest wnoszony. Sąd, mając na uwadze, że organ nie przekazał WSA skargi w terminie określonym w art. 54 § 2 p.p.s.a., wymierzył Krajowej Radzie Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa grzywnę w wysokości dwukrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2017 r., tj. w wysokości 8.543,02 złotych. WSA wziął pod uwagę czas, jaki upłynął od 14 sierpnia 2017 r. (ostatni dzień terminu na przekazanie skargi na uchwałę do Sądu) do dnia wydania postanowienia oraz wskazane przez organ okoliczności odnotowanego braku przekazania tej skargi. Sąd zauważył także, że orzeczona grzywna stanowić powinna należytą sankcję za naruszenie podstawowego prawa jednostki do rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, a jednocześnie powinna zdyscyplinować organ do niezwłocznego przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i skompletowanymi aktami sprawy do Sądu. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył organ, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego. Zarzucił naruszenie art. 55 p.p.s.a. przez uznanie, że organ nie zastosował się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 1 p.p.s.a., w sytuacji gdy nie miał on możliwości technicznych, aby przekazać sądowi pismo wysłane drogą elektroniczną w formacie PDF, a nadto pismo nie przeszło pozytywnej weryfikacji systemy ePUAP, a organ nie miał możliwości, aby zweryfikować pochodzenie pisma w inny sposób niż poprzez wezwanie domniemanego skarżącego do uzupełnienia braków formalnych. Organ stwierdził, że brak podpisu elektronicznego pisma złożonego przez platformę ePUAP niesie ze sobą niemożność jednoznacznej identyfikacji użytkowania dokonującego czynności. Nie ma również technicznych możliwości, aby Sąd wezwał skarżącego do uzupełnienia barków formalnych skargi wniesionej przez ePUAP, co zdaniem organu sprowadzałoby się do opatrzenia pisma podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP. Organ podał, że komórka informatyczna poinformowała go, że dokumenty złożone w taki sposób, jak to uczynił M. P., nie mogą być taktowane jako podpisane przy pomocy podpisu elektronicznego. Pisma, które nie przeszły pozytywnej weryfikacji systemu ePUAP należy traktować jako niepodpisane i nie ma możliwości, aby zweryfikować ich pochodzenie w inny sposób niż poprzez wezwanie domniemanego skarżącego do uzupełnienia braków formalnych. Skarżący, pomimo wezwania, nie uzupełnił powyższego braku formalnego pisma. Organ wskazał, że nie miał możliwości technicznych, aby przekazać Sądowi pismo wysłane drogą elektroniczną na adres mailowy organu w formacie PDF. Takie pismo na skutek braku zachowania formy pisemnej i elektronicznej w ogóle nie było przez organ traktowane jako skarga na uchwałę. Organ stwierdził również, że została stwierdzona nieważność zaskarżonej uchwały, więc niezasadne jest prowadzenie przez WSA postępowania wszczętego na wniosek skarżącego, a wymierzona kara grzywny jest niezasadna. Z ostrożności organ przesłał skargę z 15 lipca 2017 r. i akta sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Jest to ogólna zasada, stanowiąca o pośrednim trybie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. organ, o którym mowa w art. 54 § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. W razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. na podstawie art. 55 p.p.s.a. Oznacza to, że wyłączną przesłanką wymierzenia grzywny jest sam fakt nieprzekazania skargi sądowi administracyjnemu w terminie, bez względu na jego przyczyny. Wymierzając grzywnę sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym między innymi przyczyny niewypełnienia przez organ ciążącego na nim obowiązku. Instytucja ta ma dwojakie funkcje. Z jednej strony celem jej wprowadzenia było dyscyplinowanie organów administracji publicznej (funkcja prewencyjna), a z drugiej ukaranie organu za jego nieprawidłowe działania, co realizuje funkcję represyjną (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 345, i powołane w nim orzeczenia). Ponadto, jak słusznie zauważył WSA, możliwość nałożenia grzywny ma dyscyplinować organ do przekazywania w terminie skargi strony na działania organu. W niniejszej sprawie organ przyznał, że nie przekazał WSA w Warszawie skargi M. P. z 15 lipca 2017 r. NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że powyższe stanowiło przesłankę do wymierzenia grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 p.p.s.a. Wobec tego Sąd I instancji, stosując ten przepis, zasadnie wymierzył organowi grzywnę, mieszczącą się w granicach określonych w art. 154 § 6 p.p.s.a. WSA w Warszawie w sposób pełny uzasadnił, jakie okoliczności wziął pod uwagę przy wymierzeniu grzywny, a mianowicie to, że organ od 15 lipca 2017 r. do dnia wydania zaskarżonego postanowienia nie przekazał skargi z aktami sprawy. Argumentacja zawarta w zażaleniu nie może zmienić powyższej oceny. Organ bowiem nie dostrzega, że nie miał podstawy prawnej do wzywania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych skargi, co więcej w ogóle nie mógł badać jej pod kątem spełniania wymagań formalnych, ponieważ jest to wyłączną kompetencją sądu administracyjnego. Brak odpowiedzi skarżącego na bezpodstawne wezwanie organu nie mógł wywołać skutku w postaci pozostawienia skargi bez rozpoznania w trybie k.p.a., ponieważ to nie do organu była skierowana skarga, a postępowanie nią wywołane nie jest regulowane przepisami tej ustawy, lecz przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem NSA, dla obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 p.p.s.a nie ma znaczenia, czy skarga została złożona do organu w formie papierowej czy elektronicznej. W każdym z tych przypadków organ powinien skargę przekazać w terminie 30 dni od dnia jej otrzymania, z tą różnicą, że skargę złożoną w formie elektronicznej organ powinien wydrukować. Tym samym stanowisko organu, że nie miał on możliwości technicznych do przekazania skargi M. P. nie znajdują zrozumienia NSA. Podkreślenia wymaga również, że nie jest rolą organu decydowanie, czy Sąd I instancji powinien zajmować się skargą M. P. z uwagi na stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Z istoty konstytucyjnego prawa strony do sądu wynika m.in. obowiązek organu przekazania skargi strony sądowi administracyjnemu, bez względu na pogląd organu co do dopuszczalności czy skuteczności wniesionego środka zaskarżenia. Swoje stanowisko co do wniesionej skargi organ wyraża w odpowiedzi na skargę, przekazanej wraz ze skargą i aktami sprawy, a nie poprzez niewykonywanie obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. Na marginesie NSA stwierdza, że nałożona na organ grzywna spełniła swoją rolę, ponieważ organ przesłał akta sprawy wraz z odpowiedzią na skargę M. P. z 15 lipca 2017 r. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.