II OSK 1859/16

Dnia 19 czerwca 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 817/15 w sprawie ze skargi D. W. i A. G. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia 24 października 2013 r. nr ... w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu wsi: S., M.-Gmina W.-Strefa ... 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 817/15, uwzględnił skargę D. W. i A. G. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia 24 października 2013 r. Nr ... w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zespołu wsi: S., M.-G. W.-Strefa ... (dalej plan miejscowy) i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części graficznej i tekstowej dotyczącej nieruchomości oznaczonych geodezyjnie jako działki nr ... oraz nr ..., ..., obręb M. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: Rada Miejska w W. 24 października 2013 r. podjęła uchwałę nr ... w sprawie uchwalenia ww. planu miejscowego. Skarżący 9 września 2015 r. wezwali Radę Miejską w W. do usunięcia naruszenia prawa przez unieważnienie planu miejscowego, który narusza ich interes prawny, gdyż zmienia przeznaczenie stanowiącej ich własności nieruchomości (działki nr ... i nr ...) w ten sposób, że grunty z dopuszczeniem prowadzenia inwestycji uciążliwych zmienia na grunty o funkcji usługowej. Wobec nieuwzględnienia powyższego wezwania, skarżący – wskazując jako podstawę art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2016 poz. 594 - dalej usg) - wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając, że kwestionowana uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas - Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej upzp), a w szczególności art. 17 pkt 5 tej ustawy, ponieważ prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36 upzp, nie została sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie wskazując, że jest ona pozbawiona "podstaw faktycznych i prawnych". Zdaniem organu gminy, skarżący w żaden sposób nie wykazali aby zaskarżona uchwała naruszała ich interes prawny lub uprawnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym na wstępie wyrokiem z 27 kwietnia 2016 r. powyższą skargę uwzględnił i stwierdził nieważność planu w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność skarżących. W ocenie Sądu I instancji zarzut naruszenia art. 17 upzp okazał się trafny. Przepis ten w pkt 5 stanowi, że wójt, burmistrz, prezydent miasta sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36 uzpz. Postanowienia art. 36 upzp dotyczą wprawdzie roszczeń odszkodowawczych właścicieli i opłaty z tytułu tzw. renty planistycznej, jednak mówią również o wzroście i obniżeniu wartości nieruchomości. Dla ustalenia tego faktu należało zatem posiłkować się treścią art. 37 upzp, który w ust. 11 wyraźnie stanowi, że w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie zaś z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej ugn) – osobami wyłącznie uprawnionymi do zajmowania się takimi sprawami, są rzeczoznawcy majątkowi a nie urbaniści, czy też architekci. Z tych względów prognozę skutków finansowych uchwalenia zaskarżonego planu, o której mowa w art. 17 pkt 5 upzp, może sporządzić tylko rzeczoznawca majątkowy. Z dokumentacji planistycznej nie wynika aby osoba, która podpisała się pod prognozą finansową – podobnie jak druga osoba tworząca wraz z nią zespół autorski opracowujący projekt planu - posiadała uprawnienia rzeczoznawcy majątkowego. Powyższe oznacza, że doszło do naruszeniu trybu uchwalania planu w zakresie art. 17 pkt 5 upzp w związku z naruszeniem, narzuconych przez ustawę, wymogów podmiotowych obowiązujących przy sporządzaniu prognozy finansowej skutków uchwalenia planu miejscowego. W konsekwencji, skoro nie uzyskano prognozy opracowanej przez rzeczoznawcę majątkowego, to uznać należy, że w istocie pomięto ten etap postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji uznał, że w sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 28 ust. 1 upzp z przyczyn wcześniej opisanych, przy czym w związku z tym, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 usg, sąd orzeka jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego, Sąd I instancji stwierdził nieważność planu jedynie w odniesieniu do działki nr ... oraz nr .... Gmina W. wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 5 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego i przyjęcie, że sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego przez osobę niebędącą rzeczoznawcą majątkowym skutkuje pominięciem tego etapu postępowania, a w konsekwencji istotnym naruszenie trybu uchwalenia planu miejscowego, podczas gdy powyższy fakt nie jest tożsamy z brakiem realizacji etapu postępowania. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera uzasadnioną podstawę. Rozpoznając sprawę w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny stosownie do art. 183 § 1 Ppsa ograniczony jest do sformułowanych w złożonym środku odwoławczym podstaw, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 Ppsa, które wszakże w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 5 upzp poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd I instancji, że fakt sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego przez osobę niebędącą rzeczoznawcą majątkowym stanowi istotne naruszenie trybu sporządzenia planu miejscowego i skutkuje koniecznością wyeliminowania planu miejscowego. Stanowisko przedstawione przez Sąd I instancji wskazuje na postulowany, a zarazem idealny model postępowania planistycznego poprzedzającego uchwalenie planu miejscowego, w ramach którego elementem omawianej prognozy finansowej byłoby w szczególności zgodnie z § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.) mówiącego, że przy określaniu wartości nieruchomości na potrzeby określenia skutków finansowych uchwalenia lub zmiany planów miejscowych określa się wartość nieruchomości reprezentatywnych dla każdego obszaru o jednorodnym przeznaczeniu w planie miejscowym. Jest oczywistą rzeczą, że znajdująca się dokumentacji planistycznej prognoza tych warunków nie spełnia. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma jednak odpowiedź na pytanie, czy powyższe uchybienie należy uznać za istotne naruszenie procedury planistycznej, w świetle art. 28 ust. 1 upzp, skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności planu miejscowego, w związku z naruszeniem interesu prawnego skarżących, jako właścicieli dwóch działek. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ponadto naruszenie określonego przepisu musi być w przedmiotowej sprawie powiązane z naruszeniem interesu prawnego skarżących, ponieważ skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 usg. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie, powyższe naruszenie art. 17 pkt 5 upzp nie miało jakiegokolwiek wpływu na treść planu miejscowego. Należy podkreślić, że prognoza skutków finansowych nie jest załącznikiem do projektu planu miejscowego wykładanym do publicznego wglądu i dyskusji, a przedkładana jest wyłącznie radzie gminy. Rada Miejska w W. uchwalając plan miejscowy dysponowała prognozą i była w niej zawarta informacja, że średnia cena nieruchomości usługowych wynosi 120 zł z 1 m2. Radni dysponowali też informacją o efekcie globalnym planu dotyczącego powierzchni 19 ha, w tym potencjalnym zwiększeniu przychodów z podatku od nieruchomości. Natomiast ewentualne zmniejszenie się wartości nieruchomości skarżących (szkoda planistyczna) z uwagi na wyeliminowania w ramach jej usługowego przeznaczenia możliwości aktywności gospodarczej w zakresie usług uciążliwych i tak nie byłoby przedmiotem prognozy, ponieważ na tym etapie nie przesądza się o wysokości indywidualnych roszczeń z tytułu szkody planistycznej. Mając powyższe na uwadze NSA uznał, że skarga kasacyjna opiera się o zasadne podstawy, zaś wyrok Sądu I instancji powinien być uchylony, a sprawa ze skargi skarżących ponownie rozpoznana w celu dokonania prawnej oceny kwestionowanego planu. W szczególności konieczne jest dokonanie merytorycznej oceny kwestionowanych ustaleń planu co do statusu urbanistycznego działek stanowiących własność skarżących. Dopiero takie ustalenia umożliwią przewidzianą prawem ocenę legalności planu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Ppsa uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Z uwagi na powyższe okoliczności na podstawie art. 207 § 1 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.