II SA/Ol 303/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi P. T. na zarządzenie pokontrolne Inspektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie gospodarowania odpadami oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządzeniem pokontrolnym z dnia 28 lutego 2018 r. zarządził wyliczyć należną opłatę podwyższoną za magazynowanie odpadów w miejscu nie przeznaczonym na ten cel oraz złożyć Marszałkowi Województwa wykaz zawierający informacje i dane wykorzystane do ustalenia wysokości opłaty oraz ewentualnie uiścić należną opłatę w terminie 31 marca 2018 r. Ponadto zarządził prowadzić gospodarkę odpadami na terenie byłej sortowni w M. w sposób zapewniający ochronę środowiska – natychmiast i na bieżąco. Nakazał również przekazywać odpady podmiotom uprawnionym na podstawie ustawy o odpadach – na bieżąco w ramach przekazywania odpadów. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska (w dniach 31 października - 29 listopada 2017 r.) działalności prowadzonej przez P. T. pod nazwą "A", na terenie byłej sortowni w M., gm. O., udokumentowanych protokołem kontroli Nr "[...]", stwierdzono nieprawidłowości wymagające usunięcia. W związku z powyższym Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska zarządził ich usunięcie. Podczas kontroli stwierdzono magazynowanie na działkach nr "[...]" zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie 200301 bez wymaganego zezwolenia sankcjonującego taki stan rzeczy. Ustalona na podstawie obmiarów i ważenia, podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 31 października 2017r., ilość odpadów na działce nr "[...]" wynosiła 361,872 Mg, a na działce nr "[...]" - 8937,600 Mg (szczegółowe wyliczenia zawarto w protokole kontroli na stronie 7). Odnośnie do odpadów magazynowanych na działce nr "[...]" kontrola wykazała przekazanie przez firmę "A" zmieszanych odpadów komunalnych firmie "B", t.j. podmiotowi, który nie uzyskał wymaganej prawem decyzji na gospodarowanie odpadami. Przekazanie odpadów nastąpiło w momencie sprzedaży działki nr "[...]" ww. Spółce, tj. z dniem "[...]". W akcie notarialnym dotyczącym sprzedaży na stronie 3 znajduje się zapis: "na działce nr "[...]" znajduje się składowisko odpadów komunalnych mieszanych o numerze kodu odpadu 200301". Organ stwierdził, że firma "B" nie posiadała wymaganych uprawnień do gospodarowania odpadami na podstawie ustawy o odpadach. W związku z powyższym oraz zgodnie z zapisem art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz.21 z późn. zm.) – zdaniem organu - odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami, z chwilą ich przekazania przechodzi na następnego posiadacza jeżeli następny posiadacz posiada wymagane ustawą o odpadach uregulowania formalno-prawne. Wskazał dalej organ, iż zgodnie z art. 293 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2017, poz. 519 z późno zm.) – magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania traktuje się jako składowanie odpadów bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska. Zgodnie z art. 284 ust. 1 ww. ustawy podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego. Natomiast obowiązek składania marszałkowi wykazu zawierającego informacje i dane wykorzystane do ustalenia wysokości opłaty wynika z art. 286 ww. ustawy Prawo ochrony środowiska. Podkreślono, że w trakcie oględzin, na terenie działki nr "[...]" stwierdzono magazynowanie zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie 200301 w pryzmie, na styku z działką nr "[...]", częściowo na terenie nieutwardzonym i nieuszczelnionym. Zdeponowanie zmieszanych odpadów komunalnych w powyższy sposób może powodować wypłukiwanie zanieczyszczeń do gruntu, w tym pod wpływem czynników atmosferycznych, co w dłuższym przedziale czasu może powodować potencjalne zagrożenie dla środowiska. Obowiązek prowadzenia gospodarki odpadami w sposób zapewniający ochronę środowiska określono w art. 16 ustawy o odpadach. Organ stwierdził, że kontrola wykazała przekazanie zmieszanych odpadów komunalnych firmie "B", t.j podmiotowi, który nie uzyskał wymaganej decyzji na gospodarowanie odpadami. Stanowi to naruszenie art. 27 ust. 2 ww. ustawy o odpadach. Ponadto w myśl art. 27 ust. 3 ustawy odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami, z chwilą ich przekazania, przechodzi na następnego posiadacza, jeżeli następny posiadacz posiada wymagane ustawą o odpadach uregulowania formalnoprawne. Organ podkreślił, że wydając niniejsze zarządzenie przeanalizował przesłane przez właściciela firmy "A", pismami: z 5 grudnia 2017r. – stanowisko w sprawie prowadzonej kontroli, z 5 grudnia 2017 r. - zastrzeżenia do protokołu kontroli i z 13 grudnia 2017 r. zastrzeżenia do protokołu oględzin. Ustosunkowując się do stwierdzenia, że działka nr "[...]" należy do innego właściciela organ wskazał, że odpady złożone na działce nr "[...]" zostały przekazane podmiotowi nie posiadającemu zezwolenia na gospodarowanie nimi. Zgodnie z zapisem art. 27 ust. 3 ustawy o odpadach odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami, z chwilą ich przekazania, przechodzi na następnego posiadacza jeżeli następny posiadacz posiada wymagane ustawą o odpadach uregulowania formalno-prawne. Stąd odpowiedzialność za odpady zgromadzona na działce nr "[...]" ponosi firma "A". Skargę na ww. zarządzenie pokontrolne wywiódł P. T., wnosząc o jego uchylenie w całości. W uzasadnieniu skargi skarżący stwierdził, że nawiązując do wskazanego zapisu art. 27 ust. 3 ustawy o odpadach, odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami, z chwilą ich przekazania, przechodzi na następnego posiadacza jeżeli następny posiadacz posiada wymagane ustawą o odpadach uregulowania formalno-prawne. Właścicielem odpadów nie jest zatem firma "A", gdyż w momencie nabycia nieruchomości wraz z odpadami nie posiadała wymaganych ustawą uregulowań formalno-prawnych, tym samym nie została spełniona przesłanka konieczna wskazana przez ustawę. Właściwym podmiotem do realizacji zarządzeń pokontrolnych, jest zatem Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych sp. z o.o. w O., poprzedni właściciel nieruchomości posiadający wymagane przez ustawę uregulowania formalno-prawne. Tym samym firma "A", w której przeprowadzono kontrolę dnia 31 października 2017 r. zgodnie z art. 27 ust. 3 ustawy o odpadach, nie jest właścicielem odpadów mieszanych położonych zarówno na działce nr "[...]" jak i na działce nr "[...]". W związku z tym, że w ocenie skarżącego podmiot do którego skierowano zarządzenie pokontrolne jest niewłaściwy, zarządzenie pokontrolne należy uznać zatem za bezskuteczne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 1688) podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2009r., II GSK 1009/08). Dlatego też zarządzenie pokontrolne z dnia 28 lutego 2018 r. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 wspomnianej ustawy, na które została wywiedziona skarga P. T. prowadzącego przedsiębiorstwo pod firmą "A", niewątpliwie podlega zaskarżeniu do tut. Sądu. Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym organ nałożył na skarżącego trzy wymienione w zarządzeniu obowiązki. Skarżący w złożonej skardze zakwestionował swoją odpowiedzialność za zgromadzone na nieruchomości odpady wskazując, że nie jest podmiotem właściwym do realizacji zarządzenia pokontrolnego, gdyż odpowiedzialność za odpady nie przeszła na niego. Przede wszystkim wskazać należy, że stosownie do treści art. 3 pkt 19 ustawy o odpadach ilekroć w ustawie jest mowa o: posiadaczu odpadów - rozumie się przez to wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 8 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1713/17 (orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach; https://cbois.nsa.gov.pl) wskazał, że ustawa o odpadach nie zawiera definicji pojęcia "władającego powierzchnią ziemi". Pojęcie to definiuje natomiast ustawa z 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Stosownie do art. 3 pkt 44 tej ostatniej ustawy, pod pojęciem "władającego powierzchnią ziemi rozumie się właściciela nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający". Za zastosowaniem powyższej definicji na gruncie ustawy o odpadach przemawia chociażby wykładnia systemowa. Co do zasady więc to władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów. Oczywiście władający powierzchnią ziemi może obalić domniemanie, co może mieć miejsce np. w przypadku, gdy odpad zostanie bez jego wiedzy porzucony na nieruchomości którą włada, przez innego posiadacza odpadu, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca. W sprawie niniejszej nie budzi wątpliwości Sądu, że skarżący nabył własność nieruchomości na której znajdowała się sortownia odpadów, a ponadto na terenie nieruchomości znajdowały się odpady komunalne zgromadzone i zalegające w ogromnej ilości, co wynika wprost ze znajdującego się w aktach administracyjnych obwieszczenia Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym o pierwszej licytacji nieruchomości. Cena wywoławcza nieruchomości była obniżona właśnie z uwagi na zalegające na niej odpady. Skarżący stał się właścicielem nieruchomości, a co za tym idzie także odpadów gromadzonych na nieruchomości przez poprzedniego właściciela, tj. Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych Sp. z o.o. w O. Z chwilą nabycia nieruchomości (tj. z dniem 28 maja 2016 r. uprawomocnienia się postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 27 kwietnia 2016 r. o przysadzeniu prawa własności) to na skarżącego, jako władającego powierzchnią ziemi przeszły wszystkie prawa i obowiązki związane z posiadaniem odpadów, a wynikające m.in. z ustawy o odpadach. Po przysądzeniu prawa własności nieruchomości składającej się z działek o numerach "[...]" nieruchomość została oznaczona numerami działek "[...]", co wynika z postanowienia Wójta Gminy z dnia "[...]" o pozytywnym zaopiniowaniu projektu podziału nieruchomości. Obowiązkiem wynikającym z mocy ustawy jest m.in. obowiązek posiadacza odpadów do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, co wynika z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach. Tak więc na skarżącego przeszedł obowiązek niezwłocznego usunięcia odpadów. Stosownie bowiem do treści art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Jednocześnie w ocenie Sądu należy odróżnić kwestię odpowiedzialności posiadacza odpadów wynikającej z art. 26 ust. 1 ustawy o odpadach, od przejścia odpowiedzialności za odpady wynikającej z art. 27 ust. 3 ustawy o odpadach. Z ostatniego z wymienionych przepisów wynika, że jeżeli wytwórca odpadów lub inny posiadacz odpadów przekazuje odpady następnemu posiadaczowi odpadów, który posiada decyzję wymienioną w ust. 2 pkt 1 lub 2 albo posiada wpis do rejestru w zakresie, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 5 lit. a, odpowiedzialność za gospodarowanie odpadami, z chwilą ich przekazania, przechodzi na tego następnego posiadacza odpadów. Jak wskazano wyżej z chwilą nabycia nieruchomości skarżący stał się właścicielem zgromadzonych tam odpadów i z tą chwilą jako posiadacz odpadów może zwolnić się z odpowiedzialności za odpady przekazując je podmiotowi uprawnionemu wymienionemu w art. 27 ust. 3 ustawy mającemu stosowną decyzję lub wpis do rejestru, mogącemu zgodnie z ustawą odebrać odpady. Do skarżącego jako władającego powierzchnią ziemi mają zastosowanie przepisy Rozdziału 8 ustawy o odpadach regulujące usuwanie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, w tym art. 26 ust. 1 ustawy. Niezasadnie zatem skarżący twierdzi w skardze, że z mocy art. 27 ust. 3 ustawy o odpadach nie przeszła na niego jako posiadacza odpadów odpowiedzialność za odpady zgromadzone wcześniej na działce. Skarżący bowiem miał świadomość jaką działkę nabywa, dodatkowo chwila nabycia nieruchomości ma znaczenie dla ustalenia kto jest władającym powierzchnią ziemi i na kogo przechodzi odpowiedzialność za odpady. Art. 27 ust. 3 ustawy o odpadach znajduje się natomiast w Rozdziale 9 ustawy - Przekazywanie odpadów i przenoszenie odpowiedzialności za gospodarowanie odpadami - reguluje więc przekazanie odpadów podmiotowi uprawnionemu m.in. przez posiadacza odpadów, którym jest władający powierzchnią ziemi. Dlatego też w takim przypadku osoba nabywająca nieruchomość, w sytuacji gdy wiedziała w jakim stanie kupuje grunt nie może zwalczyć skutecznie domniemania wynikającego z art. 3 pkt 19 ustawy, co skutkuje wobec niej obowiązkami wynikającymi z art. 26 ust. 1 ustawy, a w dalszej konsekwencji z art. 27 ust. 3 ustawy o odpadach. Dalej wskazać należy, że skarżący zbył część nabytej przez siebie nieruchomości, mianowicie umową z dnia "[...]" skarżący sprzedał nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną o numerze "[...]" na rzecz "B" z siedzibą w M., co wynika z księgi wieczystej nr "[...]". W związku z powyższym także ten podmiot stał się posiadaczem odpadów zgromadzonych na nieruchomości stanowiącej działkę nr "[...]". Niemniej jednak jak wynika z protokołu kontroli znajdującego się w aktach sprawy odpady z działki "[...]" (która nadal stanowi własność skarżącego) były przemieszczane na działkę "[...]"stanowiącą własność ww. Spółki. Jednocześnie trudno dać wiarę ustanowionemu w postępowaniu kontrolnym pełnomocnikowi skarżącego A. T., że taki fakt nie miał miejsca, a o wszystkie kwestie związane z gospodarowaniem odpadami na działce nr "[...]" należy pytać przedstawicieli tej Spółki, gdyż pełnomocnik skarżącego nie posiada wiedzy na ten temat w sytuacji, gdy jedynymi wspólnikami Spółki są A. T. i P. T., a skarżący P. T. jest dodatkowo prezesem zarządu Spółki (co wynika z Krajowego Rejestru Sądowego nr KRS: "[...]"). Powyższe oznacza, że z uwagi na udokumentowanie przemieszczania odpadków z działki nr "[...]" na działkę nr "[...]" organ zasadnie przyjął, że skarżący nadal jest odpowiedzialny za odpady zgromadzone na działce nr "[...]", gdyż przemieszczał odpady w sposób niezgodny z prawem z nieruchomości, której jest właścicielem, przekazując je tym samym podmiotowi nie wymienionemu w art. 27 ust. 3 ustawy o odpadach, tj. Spółce władającej nieruchomością stanowiącą działkę nr "[...]". Jednocześnie trudno nałożyć na organ obowiązek ustalenia ile odpadów zostało przemieszczonych na działkę nr "[...]", gdyż jest to najprawdopodobniej niemożliwe. Powyższe rozważania nie wykluczają zdaniem Sądu odrębnej odpowiedzialności Spółki jako władającej powierzchnią gruntu, tj. działką nr "[...]", która może być ustalona w oddzielnym postępowaniu. Dlatego też w ocenie Sądu organ prawidłowo skierował zarządzenie pokontrolne do skarżącego. Dodatkowo wskazać należy, że organ zarządzenie pokontrolne wydał po prawidłowo przeprowadzonej kontroli, w oparciu o którą ustalił stan faktyczny, co znalazło swoje odzwierciedlenie w protokole kontroli. Jednocześnie nie budzą wątpliwości Sądu ustanowione tym zarządzeniem obowiązki nałożone na skarżącego. Obowiązek wyliczenia opłaty podwyższonej wynika z art. 284 ust. 1 ustawy - Prawo Ochrony Środowiska, a obowiązek związany z przedstawieniem marszałkowi województwa wykazu zawierającego informację i dane wykorzystywane do ustalenia wysokości opłaty wynika z art. 286 tejże ustawy. Na prowadzenie gospodarki odpadami na terenie byłej sortowni w sposób zapewniający ochronę środowiska wskazuje art. 16 ustawy o odpadach, a obowiązek przekazywania odpadów podmiotom uprawnionym reguluje art. 27 ust. 3 ustawy o odpadach. Z tych względów w ocenie Sądu zaskarżone zarządzenie pokontrolne odpowiada prawu, dlatego też Sąd na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.