II OSK 3420/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Lublinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 254/18 w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 254/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w sprawie ze skargi G. S. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie, z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie, z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oraz umorzył postępowanie administracyjne. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z [...] marca 2014 r., znak: [...], wydaną w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, działając na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej także: Prawo budowlane), nakazał G. S. (dalej także: skarżący) rozbiórkę zblokowanych czterech silosów na zboże wraz z wiatą do rozładunku, położonych na działce nr ewid, [...] w B. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, decyzją z [...] lipca 2014 r., znak: [...], utrzymał w mocy tę decyzję, podzielając w całości stanowisko w niej wyrażone. Wyrokiem z 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 875/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę G. S. na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd podkreślił, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo, to jest zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., ustaliły i oceniły wszystkie istotne okoliczności w rozstrzyganej sprawie, co dało im podstawę do nakazania skarżącemu rozbiórki opisanych obiektów budowlanych. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej G. S. od tego wyroku, wyrokiem z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 955/16, uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę WSA w Lublinie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku NSA stwierdził, że w toku postępowania kasacyjnego skarżący przedstawił decyzję o pozwoleniu na użytkowanie opisanych na wstępie obiektów budowlanych, której brak było w aktach administracyjnych sprawy. Okoliczność ta, zdaniem NSA, ma istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem gdyby okazało się, że decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, to brak byłoby podstaw do nakazania rozbiórki przedmiotowych obiektów. W związku z tym, NSA zwrócił uwagę na konieczność ustalenia przez WSA w Lublinie, czy opisana decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym, a jeśli tak to w jakim kształcie i jaki w związku z tym jest jej wpływ na decyzję rozbiórkową. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu pierwszej instancji oraz umorzył postępowanie. Sąd wskazał na przepis art. 190 P.p.s.a. oraz przytoczył fragmenty uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z 9 lutego 2018 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II OSK 955/16. WSA wskazał, że mając na uwadze prawnie wiążące stanowisko NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zarządzeniem z dnia 7 marca 2018 r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie o wyjaśnienie, czy decyzja tego organu z [...] grudnia 2005 r., znak: [...], o udzieleniu skarżącemu pozwolenia na użytkowanie budowli rolniczej - zblokowanych silosów na zboże z wiatą do rozładunku na działce nr ewid. [...] w B. - funkcjonuje w obrocie prawnym. Pismem z 19 marca 2018 r. organ pierwszej instancji poinformował, że wspomniana decyzja "funkcjonuje w obrocie prawnym". Jednocześnie organ wyjaśnił, iż "w dniu [...].12.2013 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie, decyzją znak: [...], uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie znak: [...] z dnia [...].09.2013 r. w przedmiocie uchylenia w/w decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz w przedmiocie umorzenia postępowania. Organ II instancji stwierdził, że decyzja z dnia [...].12.2005 r., znak: [...], w sprawie pozwolenia na użytkowanie została wydana z naruszeniem prawa i odmówił jej uchylenia, bowiem od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat" (k. 278-281). Sąd stwierdził, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, według którego, decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stanowi przeszkodę w merytorycznym rozstrzygnięciu postępowania określonego w art. 48 Prawa budowlanego. Nie można bowiem prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu budowlanego, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny. Uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu oznacza nie tylko, iż inwestor zakończył prace budowlane, lecz również, że prace te zostały wykonane na podstawie udzielonego mu pozwolenia na budowę. Fakt przyjęcia budynku do użytkowania jednoznacznie potwierdza, iż obiekt wybudowany został zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie może on podlegać ponownemu sprawdzeniu, pod kątem prawidłowości jego wybudowania, przez organy nadzoru budowlanego. Sąd wskazał jako przykładowy wyrok NSA z 2 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1628/17. Sąd nie podzielił przy tym wyrażonego na rozprawie stanowiska prokuratora, który wnosząc o oddalenie skargi stwierdził, iż wprawdzie funkcjonuje w obrocie prawnym decyzja pozwalająca na użytkowanie obiektu, jednak skoro zostało stwierdzone, że została ona wydana z naruszeniem prawa, to nie może ona dawać podstawy do legalizacji samowolnie wzniesionego obiektu, a tym samym nie stanowi ona przeszkody do orzeczenia nakazu rozbiórki. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 955/16, że brak wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie skutkuje niemożliwością przeprowadzenia postępowania naprawczego w niniejszej sprawie. Oczywiste jest zaś, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z [...] grudnia 2005 r., znak: [...], o udzieleniu skarżącemu pozwolenia na użytkowanie budowli rolniczej - zblokowanych silosów na zboże z wiatą do rozładunku na działce nr ewid. [...] w B., pozostaje w obrocie prawnym. Z powyższego zaś wynika, że tak jak każda inna decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.), w sposób wiążący kształtuje stan prawny. Sąd podsumował, że nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu budowlanego, którego legalność potwierdza ostateczna i prawomocna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prokurator Okręgowy w Lublinie. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 oraz art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a nadto art. 145 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 105 § 1 K.p.a przez przyjęcie, że funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wydanej z naruszeniem prawa wyklucza prowadzenie postępowania o legalizację samowoli budowlanej i orzeczenie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, co doprowadziło do uchylenia decyzji organów nadzoru budowlanego wydanych w postępowaniu naprawczym i umorzenie postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W oparciu o powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Na rozprawie w dniu 15 lutego 2019 r. pełnomocnik uczestnika postępowania kasacyjnego – skarżącego przed Sądem pierwszej instancji wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Reprezentujący wnoszącego kasację Prokurator, podtrzymując zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej, wniósł o nieobciążanie Prokuratora kosztami postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Najpierw odnotować trzeba nieprecyzyjną konstrukcję podstawy kasacji. Wnoszący kasację, wbrew wymogom wynikającym z art. 176 P.p.s.a. w związku z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., nie określił procesowego lub materialnego charakteru zarzucanego naruszenia. W opisie naruszenia sformułowanym jako jeden zarzut, zawarł natomiast treści procesowe i materialne. Z uwagi jednak na powołanie się na art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., czytelne rozróżnienie kwestii materialnych i procesowych w opisie naruszenia, jasne przedstawienie istoty kontrowersji materialnej oraz procesowego aspektu i skutku stanowiska zajętego w istotnej kwestii materialnej przez Sąd pierwszej instancji, możliwe jest merytoryczne odniesienie się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Punktem wyjścia do dalszych rozważań jest konstatacja, że Sąd pierwszej instancji był związany wykładnią prawa dokonaną w wyroku NSA z dnia 9 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 955/16. Na to związanie WSA w Lublinie powołał się, przytaczając treść art. 190 P.p.s.a. oraz obszernie cytując rozważania zawarte w uzasadnieniu wskazanego wyroku NSA, wydanego w tej samej sprawie. Zastrzegając, że nie przesądza o sposobie rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu nie może pozostać bez wpływu na byt prawny decyzji o nakazie rozbiórki, czy też wcześniejsze prowadzenie postępowania legalizacyjnego. Kierując się tą wiążącą oceną oraz poglądem wyrażonym w orzecznictwie, Sąd pierwszej instancji uznał, że pozostawanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego stanowi przeszkodę w prowadzeniu postępowania naprawczego, określonego w art. 48 Prawa budowlanego. Jest to stanowisko trafne i zgodne z poglądem wyrażonym w orzecznictwie, z którym utożsamia się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 201/15, ONSA i wsa 2017/3/49). Zauważyć można, że w opisie naruszenia zawartym w podstawie skargi kasacyjnej wprost nie zakwestionowano tak sformułowanego stanowiska. Natomiast zdaniem wnoszącego kasację Prokuratora Okręgowego, reguła ta nie dotyczy decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego wydanej z naruszeniem prawa. W związku z tym konieczne jest wskazanie, jakie są skutki wydania decyzji o stwierdzeniu wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 158 § 2 K.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Z przepisu tego wynika, że decyzja stwierdzająca naruszenie prawa zostaje wydana wówczas, gdy jednocześnie spełnione zostają przesłanki: pozytywna i negatywna. Decyzja stwierdzająca naruszenie prawa powoduje pozostawienie w obrocie prawnym decyzji wadliwej i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja wywołała (por. wyrok NSA z 23 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1143/11; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1322/17; Małgorzata Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel "Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego", LEX/el 2018, pkt 13 do art. 158). Skutkiem prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budowli rolniczej - zblokowanych silosów, tj. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia [...] grudnia 2005 r., znak [...], co do której stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa, jest pozostawienie w obrocie prawnym ostatecznego i prawomocnego rozstrzygnięcia kształtującego status prawny obiektu budowlanego. Zgodność z prawem tego obiektu nie może zatem podlegać ponownemu sprawdzeniu w drodze postępowania przed organem nadzoru budowlanego. Nie doszło zatem do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 1 i 4 oraz art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. W konsekwencji, trafne było także uchylenie obu decyzji organów nadzoru budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki. Zaistniały także warunki do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego uzasadniają okoliczności, o których mowa w art. 207 § 2 P.p.s.a. Prokurator Okręgowy wyczerpał środki odwoławcze w uzyskania prawomocnego rozstrzygnięcia spornego zagadnienia. W okolicznościach prawnych i faktycznych niniejszej sprawy, a więc w sytuacji zderzenia obowiązku szanowania decyzji pozostającej w obrocie prawnym, ale także potrzeby zwalczania skutków rozstrzygnięć naruszających prawo, działanie Prokuratora należy ocenić jako występowanie w interesie społecznym, które nie powinno skutkować obciążeniem Prokuratora kosztami postępowania.