II SA/Rz 444/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Z. C. i S. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania w rodzinie zastępczej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w zakresie ustalenia daty początkowej przyznania świadczenia; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących Z. C. i S. C. solidarnie kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze nr [...] (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy lub "organ II instancji") utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2018 r.; nr [...], w sprawie przyznania Z.C. i S.C. świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania M.C. w rodzinie zastępczej. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał m.in. art. 35 ust.1, art. 39 ust.1 pkt. 1 lit. a, art. 80 ust.1 pkt 1, art. 87 ust.1 i ust.4, art. 88 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej ( Dz. U z 2017 r. poz. 697, dalej: "ustawa"). Organ II instancji wskazał, że Starosta [...] ww. decyzją przyznał świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania M.C. w rodzinie zastępczej spokrewnionej Z.C. i S.C. od dnia 16 października 2017 r. do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej, nie dłużej jednak niż do uzyskania przez dziecko pełnoletniości to jest do 6 września 2023 r. w kwocie 660,00 zł. W odwołaniu skarżący zakwestionowali nieobjęcie decyzją wcześniejszego okresu sprawowania opieki nad dzieckiem od dnia wydania przez Sąd Rejonowy w [...] Sąd Rodzinny postanowienia z 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt [...] powierzającego im tymczasowo, do czasu prawomocnego zakończenia postępowania pieczy nad małoletnim. Samorządowe Kolegium Odwoławcze , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz.1275 ze zm.) zwana dalej w skrócie "K.p.a." utrzymało w mocy decyzję organu I instancji i wskazało, że świadczenie przysługuje od dnia złożenia wniosku, co potwierdza zdaniem organu nowelizacja ustawy, że dodatek wychowawczy przysługuje nie wcześniej niż od miesiąca złożenia wniosku. Wskazało przy tym, że świadczenia nie mogą być traktowane, jako swoiste książeczki oszczędnościowe. W związku z tym niezłożenie wniosku w chwili umieszczenia tymczasowo dziecka w rodzinie zastępczej, zgodnie z Postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] - III Wydział Rodzinny i Nieletnich Sygn. akt III [...] z dnia 10 kwietnia 2015 r., skutkowało brakiem możliwości przyznania świadczenia za okres przed dniem złożenia wniosku. W skardze do Sądu Z. i S.C. zarzucili naruszenie: - art 87 ust. 1 w zw. z art 80 ust. 1 pkt 1 oraz art 35 ust. 1 i 90 ustawy poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że faktycznie umieszczenie małoletniego M.C. w rodzinie zastępczej spokrewnionej nastąpiło dopiero na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w [....] III Wydział Rodzinny i Nieletnich z 16 października 2017 r. sygn. akt [...], a nie na podstawie postanowienia również tego Sądu z dnia 10 kwietnia 2017 r. o tej samej sygnaturze, co doprowadziło do błędnego ustalenia początkowej daty przyznanego świadczenia. - art 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez zaniechanie prawidłowego ustalenia przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania M.C. od dnia 10 kwietnia 2015 r. Mając na względzie przedstawione zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentacje zawartą w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwana dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Zgodnie z art. 145 § 3 P.p.s.a. w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji z zastosowaniem wyżej przedstawionych reguł, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy obydwu instancji dokonały naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na określenie początkowej daty przyznanego świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania M.C. w rodzinie zastępczej spokrewnionej. Na wstępie Sąd wskaże, że błędnie Kolegium podało numer decyzji organu I instancji, która była przedmiotem rozpoznania. Prawidłowy numer decyzji Starosty z dnia [...] stycznia to: [...]. Podany numer decyzji organu I instancji dotyczył A. C. Ta omyłka pisarska nie miała wpływu na wynik sprawy. Kwestią sporną w niniejszej sprawie było ustalenie przez organ początkowej daty przyznania świadczenia. W ocenie organu świadczenie to należy się od dnia wydania przez sąd powszechny prawomocnego postanowienia o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej niezawodowej. Natomiast w ocenie skarżących datą początkową przyznania świadczenia winna być data wydania postanowienia zabezpieczającego o powierzeniu pieczy nad dzieckiem, skutkiem którego było faktyczne umieszczenie ich u ojczystych dziadków. W myśl art. 80 pkt 1 ustawy na każde umieszczone dziecko w rodzinie zastępczej przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota 660 zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej. Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81, przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka odpowiednio w rodzinie zastępczej lub rodzinnym domu dziecka do dnia faktycznego opuszczenia przez dziecko rodziny zastępczej lub rodzinnego domu dziecka. Zasadą jest również, że pieczę zastępczą w formie rodzinnej (rodzina zastępcza: spokrewniona, niezawodowa, zawodowa) i instytucjonalnej stosuje tylko sąd. Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej następuje na podstawie orzeczenia sądu, z zastrzeżeniem ust. 2 oraz art. 58 ust. 1 i art. 103 ust. 2. Faktyczne umieszczenie oznacza, że orzeczenie sądu jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym do przyjęcia, że doszło do umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej. Chodzi o sytuację, w której dziecko rzeczywiście w rodzinie zastępczej przebywa. Orzeczenie sądu oznacza zaś takie rozstrzygnięcie, które podleganie dziecka pieczy innych osób, niż rodzice dziecka, czyni legalnym. Orzeczenie polega na przyznaniu uprawnienia do zapewnienia dziecku opieki i wychowania dziecka w rodzinie zastępczej (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1411/11, wszystkie przywołane w uzasadnieniu wyroki są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl.). W orzecznictwie przyjmuje się, że podstawę materialnoprawną postanowień wydanych w trybie art. 755 § 1 pkt 4 k.p.c., stanowi art. 109 k.r.o., który daje sądowi opiekuńczemu możliwość wydania odpowiedniego zarządzenia, jeżeli dobro dziecka jest zagrożone. Piecza zastępcza jest sprawowana w przypadku niemożności zapewnienia dziecku opieki i wychowania przez rodziców (art. 32 ust. 1 ustawy). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2015 r. Sąd Rejonowy w ramach ustanowionego zabezpieczenia zdecydował o powierzeniu tymczasowo, do czasu zakończenia prawomocnego postępowania, sprawowania bieżącej pieczy Z.C. i S.C. nad małoletnimi M. C. i A. C., zmieniając w ten sposób częściowo postanowienie Sądu Rejonowego - Sądu Rodzinnego z dnia 19 września 2014 r. Uczyniono to, co wynika z uzasadnienia powyższego postanowienia z troski o bezpieczeństwo oraz zdrowie i życie małoletnich. Prawomocnym postanowieniem z dnia 16 października 2017 r. Sąd Rejonowy - III Wydział Rodzinny i Nieletnich ograniczył J. G. i P.C. władzę rodzicielską nad małoletnimi dziećmi M. C. i A. C. przez umieszczenie ww. małoletnich w spokrewnionej rodzinie zastępczej dziadków ojczystych Z.C. i S. C. W postanowieniu z dnia 10 kwietnia 2015 r. Sąd nie posłużył się określeniem "powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej", a sformułowaniem "powierzyć pieczę", to jednakże orzeczenie w tym zakresie czyni zadość dyspozycji art. 109 § 2 pkt 5 w zw. z § 1 k.r.o., zgodnie z którym w sytuacji, gdy dobro dziecka jest zagrożone, sąd opiekuńczy wyda odpowiednie zarządzenia o umieszczenie małoletniego w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka lub w instytucjonalnej pieczy zastępczej, albo powierzy tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej małżonkom lub osobie, niespełniającym warunków dotyczących rodzin zastępczych, w zakresie niezbędnych szkoleń, określonych w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej albo zarządzi umieszczenie małoletniego w zakładzie opiekuńczo - leczniczym, w zakładzie pielęgnacyjno -opiekuńczym lub w zakładzie rehabilitacji leczniczej. W postanowieniu o zabezpieczeniu z dnia 10 kwietnia 2015 r., jako podstawę prawną jego wydania przywołano art. 730, art. 7301, art. 755 § 1 pkt 4, art. 359 § 1 i art. 578 k.p.c. Z kolei na podstawie art. 109 § 2 pkt 5 k.r.o. sąd może powierzyć tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej. Przypomnieć również należy, że art. 1121 § 1 k.r.o. obowiązek i prawo wykonywania bieżącej pieczy nad dzieckiem umieszczonym w pieczy zastępczej, jego wychowania i reprezentowania w tych sprawach, a w szczególności w dochodzeniu świadczeń przeznaczonych na zaspokojenie jego potrzeb, należą do rodziny zastępczej (patrz wyrok WSA w Gdańsku z 16.11.2017 r. sygn. akt II SA/Gd 596/17- dostępny na str. orzeczenia.nsa.gov.pl.) Zatem bezsprzecznie w omówionym wyżej postanowieniu o zabezpieczeniu z dnia 10 kwietnia 2015 r. Sąd Rejonowy - Sąd Rodzinny powierzył skarżącym sprawowanie bieżącej pieczy nad małoletnimi dziećmi przez czas trwania postępowania w sprawie. Tym samym zakres sprawowania bieżącej pieczy, z jaką mamy do czynienia w związku z wydaniem postanowienia w trybie postępowania zabezpieczającego w niniejszej sprawie, pokrywa się z zakresem pieczy sprawowanej przez rodzinę zastępczą (por. wyroki: WSA we Wrocławiu z 25.09. 2013 r. sygn. akt IV SA/Wr 288/13, WSA w Rzeszowie z 24.07.2013 r. sygn. akt II SA/Rz 468/13, dostępne jw.). Sytuacja faktyczna, stanowiąca podstawę wydania wskazanego postanowienia zabezpieczającego, opisana w uzasadnieniu tego postanowienia, wskazuje na wypełnienie przesłanek określonych w art. 109 § 2 pkt 5 w zw. z § 1 k.r.o. W myśl art. 90 ustawy w przypadku osób i małżonków, niespełniających warunków dotyczących rodzin zastępczych w zakresie niezbędnych szkoleń, którym sąd powierzył tymczasowo funkcję rodziny zastępczej na podstawie art. 109 § 2 pkt 5 k.r.o., stosuje się odpowiednio przepisy art. 80-82, art. 86-87 ustawy, a więc przepisy dotyczące prawa do świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 1 ustawy, świadczenia i dodatki przyznaje się od dnia faktycznego umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej. Z akt sprawy wynika ponadto, że małoletni już od następnego dnia od wydania postanowienia zabezpieczającego przez Sąd Rejonowy przebywali u skarżących, którzy sprawowali faktyczną opiekę nad nimi oraz zaspokajali ich potrzeby bytowe oraz emocjonalne. Z zaświadczenia z 16 listopada 2017 r. wynika, że M. C. został przyjęty do szkoły Podstawowej nr 2 . od 13 kwietnia 2015 r. Natomiast z zaświadczenia dyrektora Niepublicznej Szkoły Podstawowej w B. wynika, że M. C. był uczniem tej szkoły od 29 września 2014 r. do 10 kwietnia 2015 r. Zatem stan faktyczny sprawy wynikający z materiału dowodowego jednoznacznie określał datę początkową przebywania małoletnich w pieczy zastępczej u ojczystych dziadków. Stan prawny wyżej przedstawiony dla powierzonej tymczasowo pieczy zastępczej również spełnia kryterium dla przyznania świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej, czyli od daty faktycznego umieszczenia w pieczy zastępczej. W niniejszej sprawie organy nieprawidłowo uznały, że świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej należy się dopiero od daty wydania postanowienia o umieszczeniu dziecka w rodzinie zastępczej niezawodowej, a nie od daty wydania postanowienia udzielającego zabezpieczenia poprzez powierzenie skarżącym sprawowania bieżącej pieczy nad dzieckiem. Sąd uchylił zatem zaskarżoną decyzję, a także decyzję ją poprzedzająca - obie w części ustalenia początkowej daty przyznania skarżącym świadczenia. W tym zakresie zostały one wydane z istotnym naruszeniem art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 87 ust. 1 i art. 90 ustawy, które niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy i w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji, uznając, że jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy. Niezależnie od powyższe Sąd stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w żadnym przypadku nie pozwala na zrozumienie przyczyn utrzymania w mocy decyzji organu I instancji, a w szczególności nie dowodzi rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie w ponownie prowadzonym postępowaniu. Część wstępna uzasadnienia stanowi przytoczenie przepisów prawa, ale nie oznacza to uczynienia zadość wymogom art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, co zostało wyżej wyjaśnione. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wprowadzono nieuprawniony podział dzieci umieszczonych w spokrewnionych rodzinach zastępczych oraz na rodziców zastępczych (osoby lub małżeństwa, którym sąd powierzył tymczasowo pełnienie funkcji rodziny zastępczej) lub prowadzące rodzinny dom dziecka niezwłocznie po umieszczeniu u nich dziecka wystąpią o przysługujące im świadczenia, czy dodatki, ponieważ w tego typu przypadkach sytuacja jest jasna i nie wzbudza kontrowersji. Wyprowadzone przez SKO wnioski nie mogą być uzasadniane instytucją dodatku wychowawczego, przyznania którego następuje na podstawie wniosku. Sąd stoi na stanowisku, że świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej jest świadczeniem skierowanym do dziecka i nie można czynić różnicowania w określeniu początkowego terminu od kategorii rodziny, czy placówki, w której dziecko zostało umieszczone. Pobyt faktyczny dziecka w rodzinie zastępczej przed prawomocnym określeniem jej statusu wymaga ponoszenia kosztów utrzymania dziecka. Prawomocność określenia tej sytuacji rodziny zastępczej jest przesłanką wtórną dla uprawnienia, które powstaje z datą faktycznego umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Nawet tymczasowe zabezpieczenie bytu i bezpieczeństwa dziecka wymaga jego zabezpieczenia finansowego. Przedstawione rozważania Kolegium na str. 4 uzasadnienia nie pozostają w związku z przepisami, które mają zastosowanie w niniejszej sprawie. Ponadto wydanie przez Kolegium decyzji z dnia 12 stycznia 2018 r. na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. z powodu naruszenia art. 10 i art. 61 § 4 K.p.a. doprowadziło do nieuzasadnionego przedłużenia sprawy. Z art. 138 § 2 K.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji nie prowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, które miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo Sąd wskazuje, że wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie nastąpiło na wniosek skarżących, którzy byli jedynymi stronami postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Z tej przyczyny za zbędne uznać należy zawiadamianie wnioskodawców o wszczęciu postępowania na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. Natomiast jednolicie orzecznictwo sądów administracyjnych aktualnie przyjmuje, że zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 K.p.a. przez niezawiadomienie strony o czynnościach dowodowych lub o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Taki związek nie był wykazany w ww. decyzji, ani nie była określona okoliczność stanu faktycznego sprawy, którą należało wyjaśnić. Z mocy art. 136 K.p.a. organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Wskazania, co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu, które organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględni. Przy czym przedmiotem ponownego rozstrzygnięcia będzie wyłącznie kwestia dotycząca początkowej daty, od której skarżącym powinno być przyznane ww. świadczenie. Stanowisko wyrażone w wyroku odnośnie daty początkowej zawierające wykładnię przepisu prawa materialnego nie budzi wątpliwości. Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 P.p.s.a.