I SA/Wa 473/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M.K. (dalej jako: skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], odmawiającą skarżącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad jej wujkiem S.K. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2017 r. skarżąca wystąpiła o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym S.K., który legitymuje się orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po rozpatrzeniu wniosku Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. odmówił skarżącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad wujkiem S.K., wskazując, że skarżąca nie spełnia warunku określonego w art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm., dalej jako "uśr"), tj. nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny względem wuja S.K. Nie zgadzając się z powyższą decyzją skarżąca wniosła odwołanie podnosząc, że rozstrzygnięcie to jest dla niej krzywdzące. Wskazała również, że jest bratanicą S.K., który posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności. Po rozpatrzeniu odwołania SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że materialnoprawną podstawą wydanej decyzji są przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych, która określa warunki nabywania prawa do świadczeń rodzinnych oraz zasady ustalania, przyznawania i wypłacania tych świadczeń. Organ przytoczył treść art. 16a ust. 1 i 2 uśr. Kolegium wskazało, że w sprawie bezspornym jest, iż S.K. jest osobą w znacznym stopniu niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] lipca 2012 r., nr [...]. W ocenie SKO, negatywną przesłankę uniemożliwiającą ustalenie skarżącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, stanowi to, że jest ona bratanicą S.K., a więc nie ciąży na niej obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Kolegium wskazało, że ustawodawca powiązał możliwość uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego z istnieniem obowiązku alimentacyjnego pomiędzy osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności i osobą .sprawującą opiekę nad niepełnosprawnym. Osoby, na których ciąży obowiązek alimentacyjny zostały wymienione w art. 128-133 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Są to krewni w linii prostej, rodzeństwo, małżonek, rodzice względem dziecka. Wuj nie jest osobą spokrewnioną w stopniu pierwszym. Skarżąca, będąca bratanicą S.K., którym się na co dzień opiekuje, nie należy do kręgu podmiotów wymienionych w tym przepisie. Na skarżącej nie ciąży wobec wuja obowiązek alimentacyjny, w związku z czym, w ocenie Kolegium, nie zostały spełnione przesłanki warunkujące otrzymanie specjalnego zasiłku opiekuńczego. Brak obowiązku alimentacyjnego po stronie osoby ubiegającej się o specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie art. 16a ust. 1 uśr, stanowi negatywną przesłankę do przyznania takiego świadczenia. Kolegium mimo stwierdzenia trudnej sytuacji życiowej skarżącej oraz jej wuja odmówiło przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego, kierując się ściśle określonymi kryteriami ustawowymi i nie działa w ramach uznania administracyjnego. O przyznaniu prawa do tego świadczenia nie może bowiem przesądzać sam fakt sprawowania opieki faktycznej i prawnej nad osobą niepełnosprawną, bez istnienia obowiązku alimentacyjnego. Treść art. 16a ust. 1 uśr wyklucza możliwość rozszerzenia poprzez organ administracji publicznej kręgu osób uprawnionych do świadczenia w drodze wykładni prokonstytucyjnej, celowościowej czy systemowej. Kolegium podkreśliło, że organ decydujący o przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego jest związany wskazanymi wyżej przepisami, a jego zadaniem jest jedynie stwierdzenie na podstawie przedłożonych dokumentów i złożonych oświadczeń, czy skarżąca spełnia ustawowe wymagania dla jego otrzymania. Wykazanie przez skarżącą, że spełnia ona ustawowe kryteria otrzymania specjalnego zasiłku opiekuńczego, obliguje organ do jego przyznania w formie decyzji administracyjnej, natomiast ich niespełnienie wymusza konieczność wydania decyzji odmownej. Z uwagi na to, że ustawodawca nie zdecydował się na zamieszczenie w ustawie przepisu dającego możliwość uwzględniania przypadków szczególnych, wykraczających swoim stanem faktyczny, poza kryteria ustalone we wskazanych przepisach, nie pozostawił tym samym organom prawa przyznawania przedmiotowego świadczenia na zasadzie uznania administracyjnego. W konkluzji SKO stwierdziło, że brak spełnienia przez skarżącą przesłanek z art. 16a ust. 1 uśr powoduje, że organy orzekające zobowiązane były odmówić przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego. Kwestionując decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, gdyż przy jej wydawaniu nie uwzględniono uzupełnienia odwołania. Skarżąca wniosła o zmianę lub uchylenie zaskarżonej decyzji. Pismem z dnia [...] marca 2018 r. skarżąca uzupełniła skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.,) dalej jako: "Ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując pod takim kątem oceny zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja SKO w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. odmawiająca skarżącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką na jej wujkiem S.K. Organy w sposób prawidłowy ustaliły stan faktyczny. Jest on bezsporny. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest interpretacja art. 16a ust. 1 uśr, który stanowi, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r., poz. 682) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także małżonkom, jeżeli: 1) nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub 2) rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej - w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Organy orzekające w sprawie stwierdziły, że osoba, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, nad którą sprawuje opiekę (w rozpoznawanej sprawie bratanicy opiekującej się wujkiem) nie jest uprawniona do uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wskazać należy, że zagadnienie przyznania stronie, na której nie ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, nad którą sprawuje opiekę było przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 27 czerwca 2014 r., I OSK 78/14, dokonując prokonstytucyjnej wykładni art. 16a ust. 1 i art. 3 pkt 16 uśr, wskazał, że przyjęcie, iż prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o którym mowa w art. 16a uśr, przysługuje jedynie osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami k.r.o. (jakby mogło wynikać z literalnej wykładni ww. przepisu), powoduje, że tracą gwarancję równego traktowania wobec prawa osoby, które poświęcając się opiece nad krewnymi lub powinowatymi, wobec których nie mają obowiązku alimentacyjnego, ale dla których są jedynymi członkami rodziny (art. 3 pkt 16 uśr) i rezygnują dla nich z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W konkluzjach zaś wywodów prawnych sformułował stanowisko, że "koniecznym dla przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego są trzy elementy - po pierwsze - sprawowanie rzeczywistej opieki nad osobą wymagającą stałej pielęgnacji, po drugie – rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej i po trzecie - osiąganie przez rodzinę niskich dochodów", a "odmienna wykładnia byłaby niezgodna z konstytucyjnymi standardami ochrony rodziny (art. 18 i 71 ust. 1 Konstytucji RP). Z systemu prawa dekodowana winna być norma prawna, która umacnia więź rodzinną i wspiera osoby alimentujące bliskich (w tym poza ustawowy obowiązek alimentacji), dotkniętych niepełnosprawnością w stopniu znacznym, także przez przyznanie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego zstępnym rodzeństwa". Naczelny Sąd Administracyjny wyraził jednocześnie pogląd, że uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 5/13, jako dotycząca wykładni art. 17 ust. 1 i 1a uśr, w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2013 r., nie była wiążąca w konkretnej sprawie dotyczącej art. 16a uśr. W rozpoznawanej sprawie skarżąca spełnia wskazane wyżej warunki. Jak wynika bowiem z akt sprawy, sprawuje ona opiekę nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym wujem S.K. (co oznacza jego niezdolność do samodzielnej egzystencji i konieczność pomocy innych osób), przy czym jest ona jednym członkiem rodziny zdolnym tę opiekę realizować, gdyż nie ma on ani dzieci, ani żony, a jego rodzeństwo jest od niego dużo starsze i samo wymaga wsparcia i opieki, ponadto nie zamieszkuje w kraju. Jego rodzice też już nie żyją. Łączny natomiast miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na osobę wynosi [...] i nie przekracza kwoty 764 zł stanowiącej ustawowe kryterium uprawniające do specjalnego zasiłku opiekuńczego określone w art. 5 ust. 2 uśr. W tej sytuacji należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego. Organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 16a ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 16 uśr przez przyjęcie, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługuje jedynie osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny zgodnie z przepisami k.r.o. Zatem decyzje te podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 Ppsa. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji badając przesłanki przyznania skarżącej specjalnego zasiłku opiekuńczego uwzględni ocenę prawną i wskazania wyrażone w niniejszym wyroku.