II OSK 1579/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...]"[...]" z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 3322/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r. IV SA/Wa 3322/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] Prezydent [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku wielofunkcyjnego: biurowo-usługowego z częścią handlową z garażem podziemnym, pomieszczeniami termotechnicznymi oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i zjazdem z drogi publicznej, planowanej do realizacji na działce ew. nr [...] oraz na częściach działek o nr ew. [...],[...],[...] z obrębu 5-03-10, położonych przy Al. [...] w Dzielnicy [...][...]. Odwołanie od ww. decyzji złożyło Stowarzyszenie [...] "[...]" z siedzibą w [...]. Postanowieniem z dnia [...] października 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalności odwołania złożonego przez ww. Stowarzyszenie. W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło, że w przypadku, gdy organizacja społeczna nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo z uwagi na odmowę jej dopuszczenia albo z powodu nie zgłoszenia takiego żądania, nie ma legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji. W konsekwencji odwołanie od decyzji pierwszoinstancjnej złożone wyłącznie przez organizację społeczną, która nie korzysta z uprawnień podmiotu działającego na prawach strony, nie może skutecznie wszcząć postępowania odwoławczego. Przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym nie toczy się postępowanie odwoławcze od ww. decyzji Prezydenta z dnia [...] lipca 2017 r., albowiem strony postępowania nie skorzystały z możliwości złożenia odwołań od powyższej decyzji. Odwołanie zostało złożone wyłącznie przez Stowarzyszenie [...] "[...]". W ocenie Kolegium skoro Stowarzyszenie nie brało udziału w postępowaniu zakończonym powołaną decyzją Prezydenta, to nie będąc podmiotem uczestniczącym w postępowaniu na prawach strony, nie posiada uprawnień procesowych, w tym możliwości złożenia odwołania. Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 19 czerwca 2018 r. IV SA/Wa 3322/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w [...] na ww. postanowienie Kolegium z dnia [...] października 2017 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organizacja społeczna, na której wniosek wszczęto postępowanie w sprawie innej osoby, albo którą dopuszczono do udziału w postępowaniu innej osoby, uczestniczy w takim postępowaniu na prawach strony. Stowarzyszenie nie uczestniczyło w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Decyzja Prezydenta została wydana w dniu [...] lipca 2017 r., zaś wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wraz z odwołaniem został złożony w dniu 28 lipca 2017 r. Skoro dopiero w odwołaniu od decyzji Prezydenta skarżące Stowarzyszenie zawarło wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu zatem nie uzyskało uprawnień strony postępowania i tym samym nie mogło skutecznie wnieść odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Uprawnienia zawarte w art. 31 § 3 k.p.a. służą organizacji społecznej, jedynie w sytuacji, gdy została już uprzednio dopuszczona do udziału w postępowaniu. Dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącym innej osoby, jest możliwe gdy postępowanie to pozostaje w toku przed organem I lub II instancji, albowiem instytucja dopuszczenia organizacji do udziału w postępowaniu nie funkcjonuje samodzielnie, abstrakcyjnie w oderwaniu od konkretnej sprawy. Skoro więc w niniejszej sprawie Stowarzyszenie nie wybrało możliwości dopuszczenia go do udziału w sprawie na zasadach wskazanych w art. 31 k.p.a. przed organem pierwszej instancji, to stosownie do art. 127 § 1 k.p.a. nie mogło skutecznie wnieść odwołania od decyzji.  W skardze kasacyjnej Stowarzyszenia [...] "[...] " z siedzibą w [...] zaskarżyło ww. wyrok w całości zarzucając mu naruszenie art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 134 k.p.a., art. 9 ust. 2 Konwencji z Aarhus z dnia 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska oraz art. 11 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko - poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu został złożony w jego toku. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia nie ulega wątpliwości, iż odwołanie i wniosek Stowarzyszenia zostały wniesione w okresie, gdy biegł jeszcze termin do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...]. Tym samym decyzja ta nie była jeszcze ostateczna, zaś samo postępowanie przed Prezydentem [...] nie było definitywnie zakończone. Należało zatem najpierw rozpoznać wniosek o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, a dopiero później ewentualnie rozstrzygać o dopuszczalności wniesionego odwołania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] z siedzibą w [...] działająca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej poprzez oddział przedsiębiorcy zagranicznego pod nazwą: [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Oddział w Polsce wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym z uwagi na treść art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. Spór w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy organizacja społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu, ma prawo do skutecznego złożenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, a następnie wniesienia odwołania, również po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Z art. 127 § 1 k.p.a. wynika, że prawo do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie postępowania. W sytuacji gdy odwołanie składa podmiot, który w sposób oczywisty nie jest stroną postępowania, organ odwoławczy na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: wszczęcia postępowania (1), dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu (2), jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z przepisu tego wynika jednoznacznie, że warunkiem skuteczności wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu, jest pozostawanie tego postępowania w toku. Żądanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu może być wniesione w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym przed organem I lub II instancji oraz w postępowaniu prowadzonym w jednym z trybów nadzwyczajnych (J. Borkowski (w:) J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 11, Warszawa 2011, s. 215). Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu było ustalenie, czy zostało wszczęte postępowanie przed organem odwoławczym, co w tej sprawie nie nastąpiło. Pogląd taki jest utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela stanowiska skarżącego kasacyjnie, iż w okresie od wydania decyzji przez organ I instancji do dnia, kiedy decyzja stała się ostateczna możliwe jest zgłoszenie udziału organizacji społecznej. Zgodnie bowiem z art. 104 k.p.a. postępowanie administracyjne kończy się wydaniem aktu administracyjnego - decyzji, pozytywnej lub negatywnej. Prawa strony przysługują organizacji społecznej, jeżeli została dopuszczona przez organ administracji do udziału w postępowaniu. Organizacja społeczna, która nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji nie ma legitymacji do złożenia odwołania (m.in. wyroki NSA z 8 stycznia 2014 r., II OSK 1866/12; z 12 maja 2015 r., II OSK 2036/13; z 23 września 2020 r., II OSK 1204/20; z 12 stycznia 2021 r., III OSK 3420/21; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym został złożony przez Stowarzyszenie już po wydaniu decyzji przez organ I instancji, ale zanim decyzja ta stała się ostateczna. Od tej decyzji nie zostało jednak wniesione odwołanie przez stronę postępowania. Nie zostało zatem zainicjowane postępowanie odwoławcze. Uprawniony był zatem pogląd Kolegium, podzielony przez Sąd I instancji, iż wniosek skarżącego kasacyjnie Stowarzyszenia, został złożony po zakończeniu postępowania. W konsekwencji zasadne było stanowisko, iż odwołanie nie zostało złożone przez stronę postępowania, co uprawniało Kolegium do wydania orzeczenia na podstawie art. 134 k.p.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.