IV SA/Wa 2432/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi T. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących solidarnie T. M. i J. M. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją [...] lipca 2017r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołań T. M., J. M., T. L., H. B., A. B. oraz P. B. od decyzji Zarządu [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji celu publicznego - utrzymał ww decyzję w mocy. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny. Zarząd [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie układu drogowego dróg gminnych ul. J. i ul. Z. w [...]. Powyższa decyzja została wydana po rozpoznaniu wniosku złożonego w dniu 27 lutego 2017 r. przez Burmistrza [...], reprezentującego Miasto [...], o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie układu drogowego dróg gminnych ul. J. i ul. Z. na dz. nr ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], dz. nr ew. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...], dz. nr ew. nr [...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z obrębu [...] położonych w [...]. Obszar objęty wnioskiem o powierzchni ok. [...] m2, stanowi pas drogowy ul. J. i Z. oraz jego otoczenie. Teren jest częściowo utwardzony, występuje zieleń niska i wysoka. Inwestycja została zakwalifikowana jako inwestycja celu publicznego w oparciu o art. 6 pkt 1 Ustawy o gospodarce nieruchomościami. Inwestycja na etapie projektu decyzji o warunkach zabudowy uzyskała niezbędne, wynikające z przepisów prawa, uzgodnienie z zarządcą drogi powiatowej - ul. N. - Zarządem Dróg Miejskich (pismo nr [...]) - z zarządcą dróg gminnych - ul. J. i Z., Burmistrzem [...] - opinia nr [...] wydana z upoważnienia Prezydenta [...]. Organ także stwierdził, że planowane przedsięwzięcie, ze względu na jego charakter i lokalizację, nie może znacząco oddziaływać na obszar NATURA 2000, w myśl zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Natomiast, jak wskazał organ I instancji, na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę realizacja planowanego zamierzenia wymaga spełnienia warunków wynikających z przepisów prawa budowlanego oraz złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powołując się na przepis art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w oparciu o przepisy odrębne, stwierdzono możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w ww decyzji. Odwołanie od tej decyzji złożyli Ww, min. Skarżący, podnosząc kwestie związane z lokalizacją planowanej inwestycji na działce stanowiącej ich własność oraz na naruszenie wskazanych w odwołaniu przepisów. Rozpoznając wniesione zarzuty SKO wskazało, iż planowana inwestycja, polegająca na przebudowie układu drogowego dróg gminnych oraz przebudowa sieci oświetlenia, sieci elektroenergetycznych oraz sieci gazowych jest inwestycją zaliczaną do inwestycji celu publicznego, o których mowa w przepisie art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ze zgromadzonych w sprawie akt wynika również, że na terenie, na którym planowana jest realizacja inwestycji nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd też planowana inwestycja jest lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 ustawy). Organ podniósł także, stosownie do treści art. 56 ww ustawy, iż nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Powyższa decyzja nie jest bowiem decyzją uznaniową, jej ustalenia zależne są jedynie od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane, co finalnie w sprawie niniejszej oznacza, iż Zarząd [...], rozpatrując przedmiotowy wniosek inwestora nie mógł odmówić tego ustalenia. Lokalizacja w projektowanym miejscu jest bowiem zgodna z przepisami odrębnymi a decyzja spełnia wymagania ustawowe. Odnosząc się natomiast do zarzutów zawartych w odwołaniach organ min. stwierdził, iż brak zgody właściciela nieruchomości, przez którą przebiegać ma planowana inwestycja, nie ma wpływu na ewentualną odmowę jej wydania. Żaden przepis powołanej ustawy nie uzależnia możliwości wydania decyzji lokalizacyjnej od zgody właściciela nieruchomości, na której planowane jest umiejscowienie inwestycji. Z tych samych przyczyn hipotetyczne zmniejszenie wartości, czy też przyszłe zmiany w zakresie wykorzystywania przez Skarżących własnych działek nie stanowią okoliczności uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. Podobnie, wbrew stanowisku Ww odwołujących się, przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego wskazaną w art. 6 pkt 1 cyt. ustawy. Organ także uznał za niezasadny zarzut naruszenia przepisu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który, wbrew twierdzeniom Odwołujących się, nie dotyczy sytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego (min.Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29.09.2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1691/16, wyrok WSA wyrok w Warszawie z dnia 15.10.2008r. sygn. akt IV SA/Wa 993/08). Ostatecznie, w ocenie organu odwoławczego, wniesione zarzuty nie znalazły uzasadnienia w materiale dowodowym niniejszej sprawy Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do tut. Sądu Administracyjnego wnieśli T. i J. małżonkowie M., żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wskazali na naruszenie przepisów: - art 7 kpa poprzez nieuwzględnienie przez organ administracji państwowej w toku postępowania interesu społecznego i słusznego interesu właścicieli nieruchomości; - art. 8 k.p.a., poprzez nierówne traktowanie stron postępowania; - art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu, mimo braku istnienia przesłanek do odstąpienia od powyższego wymogu; - art 43 ust 1 pkt 3c Ustawy "o drogach publicznych" poprzez przyjęcie, iż ww przepis nie dotyczy usytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego; - art 97 ust. 3 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieodniesienie się do kwestii podziału nieruchomości, który to podział nie jest niezbędny do realizacji interesu publicznego; - nierozpatrzenie przez SKO odwołań D. i R. G. oraz A. i M. S., mimo wniesienia przez nich odwołań od decyzji we właściwym terminie. W skardze podnieśli, że w decyzji dokonano błędnych ustaleń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] skupiło się na rozpatrzeniu wniosku jedynie pod kątem interesu inwestora, pomijając zupełnie podnoszone przez Skarżących argumenty dotyczące obowiązku organów administracji państwowej uwzględnienia słusznego interesu właścicieli nieruchomości zajmowanych pod inwestycję. Zdaniem Skarżących, dokonując przebudowy drogi, można zachować dotychczasową szerokość ulicy, na co zezwalają przepisy prawa i co jest zgodne z wolą mieszkańców. Jak wynika bowiem z treści § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej "w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie", w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych warunkami terenowymi lub istniejącym zagospodarowaniem, dopuszcza się przyjęcie mniejszych szerokości ulic niż podane w ust.1 ww przepisu. Drogę szerokości 8 m dopuszcza opinia podsekretarza stanu w Ministerstwie Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. wydana w odpowiedzi na interpelację nr 3406 "w sprawie dopracowania przepisów dotyczących dróg wewnętrznych". Ulica J. ma szerokość 8 m, (niewiele mniej niż 10 m które planuje Urząd), a więc łatwo byłoby umieścić tam chodniki i jezdnię o trochę tylko mniejszej szerokości - wszystko zgodnie z prawem. W ostatecznym przypadku można byłoby też pozostawić chodnik tylko po jednej stronie ulicy - tak jak jest teraz - a wtedy jezdnia i drugi chodnik mogłyby być dokładnie takiej szerokości jaką planuje Urząd. Tym bardziej, jak podnieśli Skarżący, postępowano tak w przypadku wielu innych sąsiednich ulic, pozostawiając ich szerokość w dotychczasowych parametrach. Natomiast, pomimo stosownych wniosków, żaden inny wariant nie był przez organ rozpatrywany ani też nie był konsultowany z właścicielami posesji, by wybrać rozwiązanie optymalne, zgodne z wolą mieszkańców. Nadto, w ocenie małżonków M., nie można się dopatrzeć celu publicznego w sytuacji, kiedy ogranicza się poważnie prawa wielu osób i działa na szkodę lokalnej społeczności, a korzyść z tego ma odnieść jedna, wybrana przez Urząd [...] osoba. Taki cel jest z definicji antyspołeczny a urząd wydający decyzję nie ma prawa tak postępować i sprzeniewierzać się celowi w jakim został powołany. Także, co istotne, Urząd nie wskazał ani inwestora zewnętrznego inwestycji drogowej i niedrogowej, ani też nie chce ujawnić jaka to ma być inwestycja niedrogowa, którą ma prowadzić inwestor. Rozbudowywana i poszerzana droga jest niezbędna inwestorowi do obsługi jego działek. Zatem dla potrzeb inwestora zabiera się części nieruchomości kilkunastu innym właścicielom, rujnując przy tym ogrodzenia, nasadzenia i zabytkowe drzewo. Jest to działalność organów administracji absolutnie sprzeczna z zasadami współżycia społecznego i normami prawnymi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wzięło tych zastrzeżeń pod uwagę i uwzględniło jedynie interes inwestora. Naruszenia przepisu art. 10 kpa Skarżący dopatrują się natomiast w fakcie wydania decyzji na "posiedzeniu niejawnym", gdy tymczasem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jako wadliwa podlegała uchyleniu. Wskazać należy, iż przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji celu publicznego polegającej na przebudowie układu drogowego dróg gminnych ul. J. i ul. Z. w [...]. Podstawę materialno - prawną rozstrzygnięcia w analizowanej sprawie stanowił przepis art. 50 i nast. w/w ustawy. Inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ustawy). Przy czym pod pojęciem inwestycji celu publicznego, stosownie do art. 2 pkt 5 ustawy należy rozumieć, działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147). Stosownie do przepisu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celami publicznymi w rozumieniu ustawy jest m. in. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi rowerowe, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji, natomiast zgodnie z pkt 2 w/w przepisu za cel publiczny uważa się również budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Planowana inwestycja polegająca na przebudowie układu drogowego dróg gminnych oraz przebudowa sieci oświetlenia, sieci elektroenergetycznych oraz sieci gazowych jest zatem inwestycją zaliczaną do inwestycji celu publicznego o których mowa w tym przepisie. Ze zgromadzonych w sprawie akt wynika również, że na terenie, na którym planowana jest realizacja inwestycji nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem planowana inwestycja winna być lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1 ustawy). Przepis art. 52 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Z kolei stosownie do treści art. 56 tej ustawy, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest zatem decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi zatem prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Powyższe oznacza, iż Zarząd [...], rozpatrując wniosek inwestora - o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mógł odmówić tego ustalenia w sytuacji, w której lokalizacja w projektowanym miejscu jest zgodna z przepisami odrębnymi. Organ ustalający, aby odmówić lokalizacji inwestycji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi bowiem wykazać jej niezgodność z przepisami prawa. Powyższe jest oczywiste i nie budzi żadnych watpliwości. Przy czym, co stanowi o wadliwości zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania, a w szczególności, zdaniem Sądu do istotnego zarzutu odnoszącego się do sposobu przeprowadzenia modernizacji ulicy J., kosztem działek Skarżących i pozostałych odwołujących się właścicieli nieruchomości, planowanych do przejęcia ich w części pod ww inwestycję. Skarżący wskazali, iż na sąsiednich ulicach była przeprowadzana rewitalizacja dróg, w granicach dotychczasowych ich parametrów. Wówczas nie było żadnej potrzeby ich poszerzania. Przedmiotowa zaś decyzja I - instancyjna, poza wskazaniem na regulację prawną i analizą drogową dotyczącą usytuowania i przewidzianych parametrów inwestycji, nie wyjaśniła czym podyktowane jest znaczne poszerzenie drogi i wybudowie chodników po obu stronach ulicy o szerokości odpowiednio 2 i 2,5 metra. Powyższe parametry, choć oczywiście dopuszczalne powołaną przez organy ww regulacja prawną to jednak nie są bezwarunkowo stosowane i wymagają uzasadnienia ich zastosowania. Ponadto, uczestnik postępowania R. G., na rozprawie sądowej w dniu 19 czerwca 2018 roku wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w ogóle nie uwzględniło Planu rozwoju drogi w gminie [...], którego założenia, w ocenie ww uczestnika, są sprzeczne z planowaną inwestycją drogową. Wobec powyższego w okolicznościach niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, konieczne jest wyjaśnienie zgodności przedmiotowej inwestycji z ww planem. Podobnie jak i odniesienie się do podniesionego zarzutu odwołania, czy w istocie planowany przebieg drogi ulicy J., z uwagi na jej położenie, infrastrukturę czy dopuszczalne rozwiązania techniczne, jest jedynym możliwym do zrealizowania, czy też dopuszczalna jest zmiana wariantu, na bardziej korzystny dla właścicieli ww działek, w tym działek Skarżących, bez ingerencji w ich własność. W tym zakresie, organ odwoławczy winien wnikliwie przeanalizować zasadność parametrów drogowych zawartych w decyzji lokalizacyjnej. Natomiast, w ocenie Sądu, pozostałe zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, zgodnie z art. 53 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego zapewniono stronom czynny w nim udział. Strony zgłosiły zastrzeżenia dotyczące istotnych dla nich kwestii (własnościowych). Przepis art. 10 kpa ma ten skutek, iż strony są zawiadamiane o każdym stadium postępowania administracyjnego jednakże w każdym stadium nie uczestniczą bezpośrednio, w tym z oczywistych względów, przy faktycznym rozstrzyganiu tj. wydawaniu orzeczenia (decyzji, postanowienia). Po drugie zaś, jeżeli w związku z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę, wykupienia nieruchomości lub jej części lub zaoferowania działki zamiennej, a jeśli wartość nieruchomości uległa obniżeniu - może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości (art. 36, art. 37, art. 58 ust. 2 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ewentualne szkody są przez zobowiązanego rekompensowane poszkodowanej stronie, a ich potencjalne wystąpienie nie stanowi o braku możliwości wydania decyzji administracyjnej. Podobnie, brak zgody właściciela nieruchomości, przez którą przebiegać ma planowana inwestycja, nie ma wpływu na ewentualną odmowę jej wydania i nie przesądza o zasadności wydanej decyzji. Żaden przepis powołanej ustawy, jak podkreślił to słusznie organ odwoławczy, nie uzależnia możliwości wydania decyzji lokalizacyjnej od zgody właściciela nieruchomości, na której planowane jest umiejscowienie inwestycji. Odnośnie z kolei nierozpoznania przez SKO odwołań wniesionych przez innych zainteresowanych - właścicieli nieruchomości objętych planowaną inwestycją, wskazać należy, iż Skarżący nie mają interesu prawnego do jego podnoszenia i dochodzenia jego zasadności. Uczestniczą bowiem w postępowaniu administracyjnym jedynie w zakresie, w jakim podejmowane rozstrzygnięcia dotyczą ich praw, natomiast, bez stosownego pełnomocnictwa, nie mogą występować w cudzym imieniu, w sprawie ich nie dotyczącej. Nie mają też racji Skarżący twierdząc, że przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, że obiekty budowlane przy drogach gminnych powinny być usytuowane w odległości, od zewnętrznej krawędzi jezdni wynoszącej co najmniej 6 m. Odnosi się zatem do nowej zabudowy i normuje odległości, jakie muszą być zachowane między nowym obiektem budowlanym, a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej, podczas budowy obiektu budowlanego. Przywołany przepis nie dotyczy natomiast sytuowania drogi względem istniejącego obiektu budowlanego (por. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29.09.2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1691/16 publ. LEX nr 2148958, wyrok WSA wyrok w Warszawie z dnia 15.10.2008r. , sygn. akt IV SA/Wa 993/08, publ.LEX nr 515297). Mając na uwadze wątpliwości Skarżących podniesione w skardze, na marginesie należy wyjaśnić, iż postępowanie w niniejszej sprawie - ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zostało wszczęte z wniosku Miasta [...], reprezentowanego przez Burmistrza [...] z dnia 24 lutego 2017 roku, wniesionym do Zarządu [...] w dniu 27 lutego 2017 roku (data wpływu do organu), i w tym podmiocie należy upatrywać inwestora przedmiotowej inwestycji. Reasumując podnieść należy, iż analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ odwoławczy przy prowadzeniu niniejszego postępowania naruszył zasady wynikające z art. 7, 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz z art. 15 k.p.a. W ocenie Sądu nie zebrano i nie rozpoznano wnikliwie całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie ww powołanego Planu, a także podnoszonej przez Skarżących modernizacji ulic sąsiednich w ramach dotychczasowych granic ulic, które w ogóle przez organy nie były przedmiotem badania. Tych okoliczności organ odwoławczy w swojej decyzji w ogóle nie uwzględnił. Biorąc zatem pod uwagę wskazane uchybienia przy prowadzeniu postępowania dowodowego oraz nierozpoznanie wszystkich zarzutów zgłoszonych w odwołaniu, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. i orzekł jak na wstępie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy wnikliwie przeanalizuje zgromadzony materiał dowodowy w aspekcie zgłoszonych zarzutów i w zależności od dokonanej oceny rozważy możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.