III SA/Po 273/18

Dnia 19 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak (spr.) Sędziowie WSA Ireneusz Fornalik WSA Marzenna Kosewska Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Zys-Ruszkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018 roku przy udziale sprawy ze skargi W. W. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych I. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Rady Miasta na rzecz strony skarżącej kwotę 480,- zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W dniu 29 stycznia 2016r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr XV/128/16 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na terenie Gminy Ł.. W uchwale w §1 określono stawki za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg w konkretnych, wskazanych w tym paragrafie celach. W § 2 ustalono wysokość stawek za zajęcie 1 m2 powierzchni jezdni pasa drogowego, a w § 3 ustalono roczne stawki opłat za 1m2 powierzchni pasa drogowego . W dniu 9 maja 2018 roku W. W. złożył skargę na powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości ze względu na istotne naruszenie prawa. W ocenie skarżącego uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 40 ust.9, art. 40 ust.5 oraz art. 40 ust. 8 i 9 w zw. z art. 40 ust.1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. - O drogach publicznych (dalej u.d.p). W uzasadnieniu wskazano, że w § 3 ust. 1 uchwały ustalono roczne stawki opłat za 1m2 powierzchni pasa drogowego w obszarze zabudowanym i poza obszarem zabudowanym. Rada określając stawkę uwzględniła zatem inne kryteria niż wskazane w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych , bowiem kryterium obszaru zabudowanego i niezabudowanego nie występuje w przepisie art. 40 ust.9 u.d.p. Także sposób obliczania opłat budzi wątpliwości, bowiem użyte w § 3 ust. 2 uchwały sformułowanie "rok kalendarzowy" nie musi odpowiadać ustawowemu pojęciu "rok". Ponadto w § 4 pkt 3 uchwały Rada postanowiła o ustaleniu stawki opłat za 1m2 powierzchni pasa drogowego zajętego na wydzielone miejsce parkingowe (np. koperty parkingowe), podczas gdy jest to opłata ustalona bez podstawy prawnej. Korzystanie z dróg publicznych polegające na postoju pojazdów samochodowych w wyznaczonych do tego miejscach podlega bowiem opłacie za korzystanie z drogi, a nie opłacie za zajęcie pasa drogowego. Wskazano też w uzasadnieniu skargi, że wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie części tej uchwały spowodowałoby brak uregulowania stawki podstawowej dla celu określonego w § 1 pkt 2, w konsekwencji zasadnym jest stwierdzenie nieważności całej uchwały. Burmistrz Ł. w odpowiedzi na skargę uznał, że uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa i uznał skargę za zasadną. Na rozprawie w dniu 12 czerwca 2018r pełnomocnik Rady Gminy Ł. przedłożyła uchwałę z dnia 30 maja 2018r. o nr XLV/370/18 w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych, którą to uchwałą uchwalono nowe stawki opłat. Z tego powodu pełnomocnik organu wniosła o umorzenie postępowania sadowoadministracyjnego, bowiem przedłożoną na rozprawie uchwałą uwzględniono wszystkie zarzuty pod adresem uchwały zaskarżonej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990r. – O samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015r., poz. 994 ze zm.) wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1 - 2, s. 101-102). Z uwagi na powyższe i w związku z wnioskiem pełnomocnika organu złożonym na rozprawie wyjaśnić należy, że przy ocenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały, która już nie obowiązuje zasadniczą kwestią jest to, czy w okresie jej obowiązywania wywołała lub też w dalszym ciągu wywołuje skutki prawne. W wyroku z dnia 13 grudnia 2011r. WSA w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1574/11) zauważył, że uchylenie danej uchwały kolejnym chronologicznie aktem organu gminy skutkuje dopiero do stanów faktycznych zaistniałych po dniu wejścia w życie tego kolejnego aktu. Natomiast pozbawienie skutków prawnych uchwały możliwe jest jedynie w razie jej unieważnienia, a takiego uprawnienia nie mają organy gminy. Jedynie sąd administracyjny lub organ nadzoru nad samorządem może uchwałę unieważnić. W stanie faktycznym niniejszej sprawy prawo do unieważnienia nieobowiązujących przepisów zaskarżonej uchwały posiada tylko sąd administracyjny, a zaskarżona uchwała jakkolwiek straciła moc to nie nastąpiło to ze skutkiem ex tunc. W świetle powyższych wywodów Sąd nie podzielił stanowiska Rady, iż z uwagi na podjęcie uchwały, na podstawie której straciła moc uchwała zaskarżona zasadnym jest umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. W ocenie sądu nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego okoliczność wyeliminowania uchwały z obrotu prawnego, bowiem wywoływała ona skutki od momentu jej obowiązywania. Przedmiot postępowania winien więc podlegać rozpoznaniu merytorycznemu, zgodnie ze skargą. Dokonując natomiast oceny legalności zaskarżonej uchwały sąd stwierdził, że zarzuty skargi zasługiwały na uwzględnienie. Uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w całości. Rację ma skarżący kwestionując zapis § 3 ust. 1 zaskarżonej uchwały, w którym to przepisie Rada ustaliła za zajęcie pasa drogowego roczne stawki opłat, przy czym w pkt 1 wskazała kryterium obszaru zabudowanego i niezabudowanego. Z treści art. 40 ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985r. – O drogach publicznych wynika, że przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego uwzględnia się kategorie drogi, rodzaj elementu zajętego pasa, rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym, a nie kryterium obszaru zabudowanego bądź nie. Stąd też wprowadzenie tego kryterium w zaskarżonej uchwale jest istotnym naruszeniem prawa, bowiem użycie tych kryteriów wykracza poza granice władztwa prawodawczego Gminy. Także nieuprawnionym było użycie w § 3 ust. 2 zaskarżonej uchwały pojęcia "rok kalendarzowy", co w konsekwencji modyfikuje treść ustawowego uregulowania "rok" jako okresu pobierania opłaty, określonego w art. 40 ust. 5 cyt. wyżej ustawy. Również w kontekście tego zarzutu podkreślić należy, że akty prawa miejscowego nie mogą przekraczać upoważnień ustawowych. Akt niższy rangą niż ustawa nie może bez upoważnienia ustawowego wprowadzać pojęć nieprecyzyjnych bądź dookreślających znaczenia określeń ustawowych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 4 pkt 3 uchwały sąd również podziela stanowisko organu nadzoru, że zapis ten wprowadzony został bez podstawy prawnej, bowiem korzystanie z dróg publicznych polegające na postoju pojazdów samochodowych w wyznaczonych do tego miejscach podlega opłacie za korzystanie z drogi, a nie opłacie za zajęcie pasa drogowego. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Cele odpowiadające zajęciu wyraźnie wskazano w ust. 2 tego przepisu, a nakaz pobrania opłaty za "zajęcie", a nie "korzystanie" z pasa drogowego w ustępie 3. Z treści tych przepisów nie można wysnuć wniosku, że korzystanie z pasa drogowego w celu dla niego przeznaczonym, jakim jest ruch drogowy jest jego zajęciem i podlega opłacie za jego zajęcie. Zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za: 1) parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, 2) przejazdy po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych. Te przepisy byłyby więc podstawą nałożenia opłaty za postój pojazdu w wyznaczonej kopercie, a nie przepisy związane z zajęciem pasa drogowego na konkretne wskazane w uchwale cele. W upoważnieniu ustawowym wynikającym z art. 40 ust. 5, 9, 8 i 9 ustawy - O drogach publicznych nie zawarto delegacji dla rady gminy do wprowadzenia opłaty za korzystanie z dróg publicznych polegające na postoju pojazdów w wyznaczonych do tego miejscach np. kopertach. W konsekwencji nie ma też istotnego znaczenia okoliczność podnoszona na rozprawie, czy i ewentualnie w jaki sposób, doszło do późniejszego prawidłowego sformułowania zapisów nowej uchwały. Uwzględniając powyższe uznać należy, że zaskarżona uchwała nie jest zgodna z prawem. Charakter naruszeń, ich liczba przesądzają o tym, że "okrojony" z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego nie byłby kompletny, dlatego też należy stwierdzić nieważność całej zaskarżonej uchwały z powodu istotnego naruszenia prawa. Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 poz. 1369) orzeczono jak sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a i § 14 ust.1, pkt 1, lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. – w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r.poz.1804 ze zm.).