II SA/Kr 1574/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Bochni na uchwałę Zarządu Gminy Bochnia z dnia 15 stycznia 2002 r. nr 95/311/02 w przedmiocie ustalenia stawek za podłączenie budynków do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 15 stycznia 2002 r. Zarząd Gminy Bochnia ustalił, na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wysokość stawek za podłączenie budynków do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Uchwała ta w § 2 określała, że opłaty za podłączenie budynków do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej należy pobierać od osób, które nie były uczestnikami czynów społecznych budowy sieci. § 3 uchwały stanowił, że dla inwestorów realizujących budynki w ramach wymiany substancji posiadających urządzenia w starych budynkach przeznaczonych do wyburzenia, ustala się wpłatę w wysokości 50 % obowiązującej stawki, a po wyburzeniu starego budynku wpłacona kwota podlegać będzie zwrotowi bez naliczania odsetek. § 4 określał numer konta bankowego, na który należało opłaty uiszczać, a § 5 ustalał terminy pobierania opłat we ten sposób, że część tych opłat miała być pobierana przez Gminny Zakład Wodociągów i Kanalizacji przed wydaniem warunków technicznych wykonania i odbioru przyłącz wody lub kanalizacji, a niektóre opłaty miały być pobierane przez Wydział Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej przed wydaniem informacji o przeznaczeniu działki niezbędnej do wydania decyzji o zmianie sposobu przeznaczenia obiektu lub jego części przez Starostwo Powiatowe w Bochni. § 5 uchwały określał również uprawnienie Zarządu gminy Bochnia do zwalniania od opłaty przyłączeniowej lub rozkładania jej na raty po zasięgnięciu opinii w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej. § 6 określał utratę mocy poprzednio obowiązującej uchwały, § 7 wskazywał na wykonawcę uchwały, a § 8 termin jej wejścia w życie, który była data podjęcia uchwały. Uchwała zawierała załącznik nr 1 określający pięć grup opłat przyłączeniowych z podziałem na opłaty przyłączeniowe do budynków, do których sieć została zrealizowana przed lub po 1995 r. Łącznie określono 15 różnorodnych opłat. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Bochni pismem z dnia 9 września 2011 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. uchwałę nr 95/311/02 z dnia 15 stycznia 2002 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zarzucono w ww. zakresie naruszenie art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym polegającego na błędnym przyjęciu, że przepis ten stanowi podstawę do nakładania obowiązku ponoszenia opłat o charakterze przyłączeniowych, jako warunku podłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Skarżący prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, ponieważ zawiera normy abstrakcyjne i generalne mające zastosowani do wielu powtarzalnych zdarzeń. W ocenie wnoszącego skargę polski system prawny nie daje gminom prawa do ogólnego wprowadzania opłat. Taką podstawą nie może być art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, który jedynie w sposób ogólny zakreśla zakres działania organu wykonawczego. Ustalanie zasad i trybu korzystania z gminnych urządzeń i obiektów użyteczności publicznej nie może zawierać ustalania wysokości opłat za korzystanie z nich lub opłat za podłączenie do gminnych sieci. Opłaty nałożone na mieszkańców w zaskarżonej uchwale mają cechy jednostronnej daniny publicznej nie mającej cech świadczenia podatkowego, ale ich uiszczenie było wymuszone obowiązującymi standardami życiowymi i obowiązkiem wynikającym z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Dodatkowo wyjaśniono, że również art. 84 Konstytucji RP wynika obowiązek oparcia o ustawę zasad uiszczania świadczeń publicznoprawnych. Podniesiono w skardze, że z art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika obowiązek przyłączania przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne do sieci nieruchomości. Jedynie realizacja budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Podniesiono również, że wprawdzie zaskarżona uchwała została wyeliminowana z obrotu prawnego już w 2006 r., ale to wyeliminowanie dokonane zostało ze skutkiem ex nunc, a nie ex tunc, a to oznacza, że wywołała ona skutki prawne do 2006 r. które nie zostały wyeliminowane. Ponadto z racji zakwalifikowania tej uchwały do kategorii aktów prawa miejscowego, wniesienie skargi w 2011 r. było dopuszczalne. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, podpisana przez Wójta Gminy Bochnia, Rada Gminy Bochnia wniosła o jej oddalenie i wskazała, że uchwała została podjęta przez Zarząd Gminy, a odpowiedź na skargę udziela Rada Gminy, która nie jest właściwym adresatem tego postępowania. Odnosząc się do treści merytorycznej skargi podniesiono, że obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę oraz kanalizacji wynika z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Dodatkowo z art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłączenia do tych sieci na własny koszt. Z tego właśnie przepisu wynika, że to mieszkańcy gminy zobowiązani są ponosić koszty budowy przyłączy do sieci i w ten sposób partycypować w kosztach budowy kanalizacji sanitarnej lub wodociągowej. Takie opłaty są niezbędne i uzasadnione, ponieważ do funkcjonowania całego przedsięwzięcia niezbędne jest wykonanie przyłączy. Dla uproszczenia procedur związanych z budową sieci Zarząd Gminy przyjął zasadę, że jeżeli dana osoba nie brała udziału w czynie społecznym w zakresie budowy sieci, a przyłącza się do takiej sieci, to musi uiścić opłatę przyłączeniową. Wysokość tej opłaty miała wyrównać koszt udziału w czynie społecznym i doprowadzić do rozwoju sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę podniesiono, że alternatywnie Rada Gminy mogła zastosować tzw. Opłaty adiacenckie, które byłyby jednaj niewspółmiernie wyższe niż zakwestionowane w tej uchwale opłaty. Podniesiono, że zaskarżona uchwała nie przewidywała obowiązku uiszczania specjalnych opłat, a jedynie zryczałtowanych kosztów budowy przyłączy, niezbędnego do przyłączenia całej nieruchomości do sieci, które to koszty inni mieszkańcy ponieśli w czynie społecznym. W ówczesnym okresie w zasadzie wszystkie gminy w Polsce wprowadzały takie opłaty przyłączeniowe, a nadający ta uchwałę organ nadzoru nie stwierdził jej nieważności. Zarzucono, że skarga została wniesiona po upływie 1 roku od daty jej podjęcia, a więc nie ma podstaw do stwierdzania jej nieważności, a ponadto upłynął okres 10-lat określony w art. 156 § 2 K.p.a. uniemożliwiający stwierdzenie jej nieważności. Środki uzyskane z opłat przyłączeniowych zostały wydatkowe zgodnie z uchwałami budżetowymi i tym samym skutki zaskarżonej uchwały stały się nieodwracalne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola Sądu ogranicza się do zbadania czy organ jednostki samorządu terytorialnego wydając akt prawa miejscowego działał zgodnie z przepisami prawa i w granicach udzielonego upoważnienia ustawowego. Działając w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 P.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała stanowi akt normatywny wydany przez Zarząd Gminy Bochnia, który wprawdzie obecnie nie funkcjonuje w strukturze ustrojowej organów samorządu gminnego, ale kompetencje tego organu przejął wójt. Odpowiedź na skargę udzieliła Rada Gminy Bochnia, w której imieniu wystąpił Wójt Gminy Bochnia. Wójt Gminy został zawiadomiony o rozprawie i na nią się stawił. Na pytanie Sądu oświadczył, że odpowiedź Rady Gminy na skargę stanowi również wyraz stanowiska Wójta w sprawie zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że dopuszczalnym jest rozpoznanie sprawy na rozprawie, na której uczestniczy Wójt Gminy Bochnia, w pełni popierając stanowisko Rady Gminy Bochnia i traktując je jako własne, mimo że formalnie odpowiedź na skargę udzieliła Rada Gminy Bochnia. Ewentualne odroczenie rozpoznania sprawy nie miałoby żadnego znaczenia dla rozpoznania tej sprawy. Sąd uznał, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, ponieważ mocą jej przepisów wprowadzono na mieszkańców gminy obowiązek uiszczania opłat za podłączenie ich nieruchomości (budynków) do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Okoliczność, że opłaty te pobiera się od osób, które nie brały udziału w czynie społecznym jedynie potwierdza ich powszechny charakter oraz skierowanie do generalnie oznaczonego adresata (każdy właściciel nieruchomości, który nie brał udziału w czynie społecznym). Treść powołanego § 1 uchwały Zarządu Gminy nie pozostawia wątpliwości, że uiszczenie opłaty przyłączeniowej stanowił obowiązek właścicieli nieruchomości, a nie jedynie dobrowolność ponoszenia tych opłat. Skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to nałożenie jakiegokolwiek obowiązku na mieszkańców gminy wymaga odpowiedniej delegacji ustawowej. Taką delegacją nie mógł być art. 30 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.s.g.". Artykuł ten stanowił bowiem, że do zadań zarządu gminy (w wersji do 27 października 2002 r.) należało w szczególności wykonywanie budżetu. Również obecnie przepis ten zalicza do zadań wójta wykonywanie budżetu. Niewątpliwie zaskarżona uchwała nie stanowi wykonania budżetu, nie jest bowiem uchwałą budżetową. Żaden z pozostałych punktów art. 30 u.s.g. nie stanowił wystarczającej legitymacji do uchwalenia zaskarżonej uchwały. Wprawdzie zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 u.s.g. do zadań zarządu gminy należało gospodarowanie mieniem komunalnym, ale i ten zakres nie mógł obejmować przedmiotu zaskarżonej uchwały. Ustalanie opłat przyłączeniowych nie stanowi bowiem gospodarowania mieniem komunalnym, ponieważ tak ustalone opłaty nie są mieniem. Mienie to prawo własności bądź inne prawo majątkowe. Żaden inny przepis ustawy o samorządzie gminnym, ani też żadnej innej ustawy nie upoważnił zarządu gminy do wprowadzania opłat przyłączeniowych. Tym samym należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała, która stanowi akt prawa miejscowego nakładający na nieograniczonego adresata obowiązek ponoszenia opłat, została wydana bez podstawy prawnej prawa materialnego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów. Każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie (art. 84 Konstytucji RP). Powyższa regulacja oznacza, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje organom gminy uprawnień do ogólnego wprowadzania obciążeń fiskalnych w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących czy to w drodze aktów administracyjnych, czy też czynności prawa cywilnego. Takim przepisem nie może być powołany w podstawie kwestionowanej uchwały art. 30 ust. 2 pkt 4 u.s.g., ani też inne przepisy ustawy o samorządzie gminnym (np. powołany w odpowiedzi na skargę art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. zgodnie z którym do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz). Przepis ten stanowi regulację prawa ustrojowego (i zarazem ma charakter organizacyjny), ustala zakres działania organów gminy, określa w sposób ogólny zadania publiczne, których wykonywanie powierzono samorządowi gminnemu. Sąd nie podziela stanowiska Wójta Gminy, że zaskarżona uchwała stanowi niejako wykładnię art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.). Zgodnie z tym artykułem osoba ubiegająca się o przyłączenie jej nieruchomości do sieci zapewnia realizację przyłącza na własny koszt. Oznacza to, że taka osoba realizuje jedynie przyłącz, a nie w ramach realizacji przyłącza niejako "dodatkowo" współfinansuje realizację całej sieci. Budowa sieci wodociągowej i kanalizacyjnej stanowi zadanie własne gminy i tego zadania nie może gmina "przerzucić" na mieszkańców w ten sposób, że to sami mieszkańcy mają sfinansować lub chociażby współfinansować realizację takiego zdania. Gdyby tak było, to podział na zadania własne i zlecone byłby zbędny, jak i sam samorząd terytorialny stanowiłby jedynie formę organizowania mieszkańców, którzy sami wykonywaliby zadania. Sąd nie podziela i tego stanowiska, że bez udziału mieszkańców w budowie sieci niemożliwym byłoby funkcjonowanie takiej infrastruktury. To był i jest obowiązek samorządu gminnego wybudowanie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej (jeżeli jest taka potrzeba), a mieszkańcy dokonują jedynie przyłącza do istniejącej sieci. Gmina ma obowiązek sama sfinansować budowę sieci lub też skorzystać z takich instytucji prawnych, które pozwoliłyby na udział finansowy mieszkańców w tej inwestycji (w drodze samoopodatkowania się mieszkańców, poprzez nakładanie opłat adiacenckich), jednakże nie w drodze aktu prawa miejscowego podjętego bez podstawy prawnej prawa materialnego. Okoliczność zaś, że ewentualne opłaty adiacenckie byłyby większe niż opłaty przyłączeniowe, nie jest argumentem uzasadniającym brak ich pobierania. Wójt Gminy (wcześniej zarząd gminy) ma obowiązek wykonywania wszystkich ustaw, a w szczególności tych, które powodują realizację przychodów budżetowych i zaniechanie takich działań samo w sobie może być uznane za naruszenie przepisów prawa. Jest to bowiem uszczuplenie dochodów budżetu gminy. Należy również wyjaśnić, że także żaden z przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.) nie zawierał podstawy prawnej do podejmowania uchwał określających odpłatność za podłączenie do sieci kanalizacyjnej lub wodociągowej. Skład orzekający w całości podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01, zgodnie z którym art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej zawiera jedynie - co i tak może budzić wątpliwości - podstawę prawną do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego (odpowiednio cen za odbiór ścieków z kanalizacji gminnej), nie można zaś w żadnym względzie uznać tego przepisu za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały zarządu gminy lub rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych (kanalizacyjnych) lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Dopiero na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.), rady gmin uchwalają regulaminy dostarczenia wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na terenie gminy. Z kolei w art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, że w regulaminie tym określa się warunki przyłączenia do sieci. Przepis ten nie daje jednak nawet radzie gminy uprawnienia do wprowadzenia odpłatności za zamiar przyłączenia poszczególnych nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej. Art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce komunalnej nie stanowi podstawy do podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2001 r., sygn. akt SA/Wr 1415/01). Rację ma Prokurator podnosząc, że ustawodawca określił zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji kanalizacyjnych poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Była to jedna z prawnych możliwości obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli w skutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Tryb obciążania i ustalania opłat adiacenckich regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Żaden jednak z przepisów art. 143-148 ustawy o gospodarce nieruchomościami w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały nie przewidywał naliczania opłat adiacenckich w drodze uchwały. Zgodnie z wówczas obowiązującym art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zarząd gminy mógł, ale tylko w drodze indywidualnych aktów administracyjnych (decyzji), ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Zaskarżona uchwała taką decyzją administracyjną nie jest. Należy również podnieść i to, że zaskarżona uchwała została wydana również bez upoważnienia ustawowego określonego art. 40 ust. 1 u.s.g. Nie należy do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego (np. wyrok NSA z dnia 31 maja 1996 r., I SA/Łd 65/96; z dnia 16 grudnia 1996 r., II SA/Kr 1377/96; uchwała SN z dnia 26 września 1995 r., III AZP 22/95, OSNAPiUS 1996, nr 6, poz. 80, wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/2000) w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4) nie mieści się wprowadzanie opłat za podłączenie do nich. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego wydana została bez podstawy prawnej. Trafnie podnosi przy tum skarżący Prokurator, że nawet późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały zarządzeniem Wójta Gminy Bochnia nie niweczy skuteczności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Uchylenie danej uchwały kolejnym chronologicznie aktem organu gminy skutkuje dopiero do stanów faktycznych zaistniałych po dniu wejścia w życie tego kolejnego aktu. Innymi słowy wywołuje skutki ex nunc. Natomiast pozbawienie skutków prawnych danej uchwały możliwe jest jedynie w razie jej unieważnienia, a takiego uprawnienia nie mają organy gminy. Jedynie sąd administracyjny lub organ nadzoru nad samorządem może uchwałę unieważnić. W stanie faktycznym tej sprawy prawo do unieważnienia zaskarżonej uchwały posiada tylko sąd administracyjny. Unieważnienie uchwały wywołuje skutek ex tunc, czyli już od daty jej wejścia w życie. Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, mając na uwadze art. 94 ust. 1 u.s.g., który znosi czasowe ograniczenie eliminowania uchwał z obrotu prawnego w stosunku do uchwał będących aktami prawa miejscowego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.