I OSK 4071/18

Dnia 21 kwietnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 21kwietnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 352/18 w sprawie ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2018 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie zatwierdzenia przebiegu granic pomiędzy działkami oddala skargę kasacyjną. [pic] I OSK 4071/18 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2018 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu przebiegu granicy pomiędzy działkami. Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniosła J.K. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a., w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 20 ust. 1 i art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193 poz. 1287 ze zm.), dalej p.g.k., w zw. z art. 7 i art. 28 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że wpis do ewidencji gruntów i budynków władającego na zasadach samoistnego posiadania stanowi "domniemanie" po stronie ujawnionego w tym rejestrze podmiotu, wynikające z samego faktu wpisu, przesądzające o nadaniu statusu strony postępowania jako uprawnionemu rzeczowo do nieruchomości posiadaczowi samoistnemu, którego charakter objęty jest domniemaniem zgodności ze stanem prawnym, w sytuacji gdy charakter rejestru, jakim jest ewidencja gruntów i budynków, nie może przesądzać o tytule prawnym do gruntu, a organ wydający zaskarżaną decyzję nie zbadał, czy osoba wywodząca swoją legitymację z uprawnień posiadacza samoistnego spełnia przesłanki wynikające z przepisów prawa cywilnego uznania za takiego posiadacza (przede wszystkim, czy włada rzeczą), czego konsekwencją jest pozostawienie w obrocie prawnym decyzji ostatecznej naruszającej prawo, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości dotkniętej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; 2/ art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a. i w zw. z art. 7, art. 28 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz § 3 pkt 1 i § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie rozgraniczania nieruchomości z dnia 14 kwietnia 1999 r. (Dz.U. Nr 45, poz. 453), dalej rozporządzenie, poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ prowadzący postępowanie o rozgraniczenie nie jest zobligowany do stwierdzenia stanu prawnego nieruchomości objętych rozgraniczeniem w sposób wskazany w rozporządzeniu, a obowiązany jest poprzestać na ustaleniach wynikających z danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, czego konsekwencją jest błędne ustalenie katalogu stron postępowania, a przede wszystkim adresatów rozstrzygnięcia merytorycznego organu w przedmiocie rozgraniczenia, czego konsekwencją jest pozostawienie w obrocie prawnym decyzji ostatecznej naruszającej prawo, odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości dotkniętej wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Stan sprawy przedstawia się następująco. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu wniosku J.K., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza B. z dnia [...] marca 2011 r. o zatwierdzeniu przebiegu granic ustalonego w czasie rozgraniczenia pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...], [...], [...] i [...] położonymi w B. Aktualnie spór w niniejszej sprawie sprowadza się wyłącznie do rozstrzygnięcia, czy Gmina B. posiadała przymiot strony postępowania. Brała ona udział w postępowaniu rozgraniczeniowym, a skarżąca kasacyjnie twierdzi, że nie miała do tego prawa, co oznacza, że decyzja o ustaleniu przebiegu granic między działkami skierowana została do osoby niebędącej stroną w sprawie. Należy podkreślić, że przesłanka nieważności decyzji dotycząca skierowania tej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie uregulowana jest w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Tymczasem autor skargi kasacyjnej, stawiając zarzuty naruszenia przepisów postępowania, podpiera się w nich przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w którym przesłanką nieważności jest rażące naruszenie prawa lub brak podstawy prawnej do wydania decyzji. Po drugie, autor skargi kasacyjnej, formułując zarzuty kasacyjne, wskazał na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jako ich podstawę, czyli naruszenie przepisów postępowania, jednakże w ramach tej podstawy zawarł przede wszystkim przepisy prawa materialnego – art. 20 ust. 1, art. 21 ust. 1 p.g.k., bądź § 3 pkt 1 i § 4 pkt 1 rozporządzenia. Mimo wszystko Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał merytorycznie skargę kasacyjną, mimo wskazanych wad w jej konstrukcji, znalazły się w niej bowiem także argumenty odnoszące się do jakoby wadliwego uznania Gminy B. za stronę postępowania rozgraniczeniowego. Postępowanie nadzwyczajne jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prowadzone jest w celu weryfikacji decyzji pod kątem stwierdzenia kwalifikowanych wad tkwiących w tej decyzji już w chwili jej wydania. Weryfikacja ta musi odbywać się zatem w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dniu wydawania kwestionowanej decyzji – w niniejszej sprawie chodzi o stan z dnia [...] marca 2011 r. Nie jest kwestionowane, autor skargi kasacyjnej również tego nie czyni, że posiadacz samoistny może być stroną postępowania rozgraniczeniowego, jeśli dotyczy ono przebiegu granicy działki, której jest posiadaczem samoistnym. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny nie będzie odnosił się do argumentacji odnośnie do § 3 pkt 1 i § 4 pkt 1 rozporządzenia, w myśl których stan prawny nieruchomości będących przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego ustala się na podstawie odpisów z ksiąg wieczystych lub odpisów dokumentów znajdujących się z zbiorze dokumentów. Sąd Wojewódzki wykazał bowiem, na podstawie wykazanego w zaskarżonym wyroku orzecznictwa, że także posiadacz samoistny nieruchomości może być stroną postępowania rozgraniczeniowego, a już z samego charakteru posiadania samoistnego wynika, że nie wywodzi się ono z praw ujawnionych w księdze wieczystej czy zbiorze dokumentów, lecz z faktycznie sprawowanego władztwa nad rzeczą. Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów i budynków Gmina B. na dzień orzekania przez organ w sprawie o rozgraniczenie była podmiotem władającym działki nr [...] na zasadach samoistnego posiadania. Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 p.g.k., w brzmieniu wówczas obowiązującym, w ewidencji gruntów i budynków wskazuje się także właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych – inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części. Nie ma znaczenia w niniejszej sprawie powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 20 ust. 1 p.g.k. (który nota bene ma 3 podpunkty, a autor skargi kasacyjnej nie wskazał najmniejszej jednostki redakcyjnej, do czego był zobowiązany przez art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), dotyczy on bowiem wyłącznie geodezyjnych informacji o gruntach, budynkach i lokalach, a spór w niniejszej sprawie odnosi się do ustalenia samoistnego posiadania gruntu, a nie jego granic. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że organ prowadzący postępowanie rozgraniczeniowe, ustalając krąg stron postępowania, nie miał powodów, by dysponując wypisem z ewidencji gruntów określającym stan władania działką nr [...] jako posiadanie samoistne Gminy B., badał jeszcze, czy podmiot ów faktycznie działką włada. Z dokumentów postępowania rozgraniczeniowego nie wynika, by ktokolwiek owo władztwo kwestionował. Tym bardziej, że działka nr [...] stanowi drogę. Skarżący kasacyjnie podkreśla, że posiadanie samoistne to nie jest stan prawny, ale faktyczny, a posiadacz samoistny powinien się legitymować tzw. corpus possesionis, jednakże co do takiego rozumienia posiadania samoistnego nie ma przecież sporu. Gmina B. posiadała samoistnie działkę [...], czyli władała nią jak właściciel. W dniu [...] marca 2011 r. jedynym dokumentem stwierdzającym władztwo nad rzeczą (działką nr [...]) był wypis z ewidencji gruntów. Podkreślenia zresztą wymaga, że skarżąca kasacyjnie, poza obszernymi teoretycznymi rozważaniami nad charakterem posiadania samoistnego, nie zanegowała okoliczności, że w dniu wydania spornej decyzji Gmina B. władała działką nr [...]. Podnosi jedynie, że organ tego nie zbadał. Pomija jednak, że w niniejszej sprawie to Burmistrz B., będący przecież organem wykonawczym Gminy, był jednocześnie organem wydającym decyzję. Stan posiadania przez Gminę B. działki nr [...], władania nią jak właściciel, były okolicznościami znanymi z urzędu, skoro działka ta stanowi drogę, której utrzymanie było obowiązkiem Gminy. Drugą kwestią, determinująca wynik niniejszej sprawy, jest okoliczność, że w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia pomiędzy działką nr [...] z działką nr [...], wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2013 r., I OSK 2418/11, na co wskazywał wyraźnie Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się wówczas do identycznego zarzutu wobec Gminy i uznał, że Gmina B. włada działką nr [...] na zasadzie samoistnego posiadania, co wynika z ewidencji gruntów. NSA podkreślił, że Gmina tym samym jest zainteresowana w ochronie tego posiadania, której może domagać się również przez rozgraniczenie nieruchomości, a więc przymiot strony Gminy B. wynika z art. 28 k.p.a. oraz art. 33 ust. 1 p.g.k. Wyrok ten zapadł wprawdzie w innym postępowaniu, ale dotyczył działki nr [...] oraz decyzji o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego wydanej tego samego dnia – [...] marca 2011 r. Stan prawny i faktyczny działki nr [...] był więc identyczny, jak w sprawie niniejszej. Skoro zatem ww. wyrok dotyczy tej samej kwestii - posiadania przez Gminę B. przymiotu strony, z uwagi na władanie na zasadach samoistnego posiadania działką nr [...], to trudno nie wziąć tego wyroku pod uwagę. Stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Statuowana tym przepisem prawomocność materialna orzeczenia ma gwarantować zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 30 sierpnia 2018 r., II OSK 2163/16). Wynikający z niej stan związania ograniczony jest co do zasady tylko do rozstrzygnięcia zawartego w sentencji orzeczenia i nie obejmuje jego motywów (por. wyrok SN z 13 stycznia 2000 r., II CKN 655/98 oraz wyrok NSA z 26 października 2017 r., II OSK 307/16). Jednakże dla prawidłowego odczytania treści sentencji konieczne może być kierowanie się treścią uzasadnienia. Sytuacja taka ma miejsce przede wszystkim w procedurze sądowoadministracyjnej. Związanie podmiotów, o których mowa w art. 170 p.p.s.a., polega na związaniu ich dyspozycją zawartej w wyroku skonkretyzowanej, zindywidualizowanej i trwałej normy prawnej wywiedzionej przez sąd z norm generalnych i abstrakcyjnych zawartych w przepisach prawnych. Podmioty te muszą bez wyjątku przyjmować, że dana kwestia prawna w odniesieniu do danego podmiotu kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Prawomocność orzeczenia sądu administracyjnego należy rozumieć w ten sposób, że wywiera ono skutek nie tylko w danym i zakończonym postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale oddziałuje także w razie ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego w danej sprawie. Rozstrzygnięta prawomocnym wyrokiem kwestia prawna nie może być już w odniesieniu do danego podmiotu kontestowana i poddana innej ocenie. Powyższe odnosi się do sentencji orzeczenia, lecz również do uzasadnienia wyroku zawierającego wykładnię przepisów mających w sprawie zastosowanie i prezentującego tok rozumowania sądu orzekającego. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana. Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Wyrok NSA z 20 marca 2013 r., I OSK 2418/11, zapadł w innej przedmiotowo sprawie, jednak dotyczył identycznego problemu, mianowicie przymiotu strony Gminy B. w postępowaniu rozgraniczeniowym dotyczącym działki nr [...]. Jak to wyżej podniesiono zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych w celu zapobieżenia funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy wymagało podjęcia analogicznego rozstrzygnięcia. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.