I OSK 4286/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 251/18 o odrzuceniu skargi J.S. na uchwałę Rady Miasta Lublina z dnia 29 grudnia 2005 r. nr 851/XXXVI/2005 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Lublina postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Lu 251/18 odrzucił skargę J.S. na uchwałę Rady Miasta Lublin z dnia 29 grudnia 2005 r. nr 851/XXXVI/2005 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Lublina. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego unormowania wyraźnie wynika, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Dalej Sąd zauważył, że interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Musi to być taki przepis, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Innymi słowy, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot wymierne obowiązki. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Sąd I instancji podkreślił również, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną postępowania toczącego się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis - nie jest skargą wnoszoną w interesie publicznym. W ocenie Sądu, nie wystarczy zatem samo powołanie się na przysługujący skarżącemu interes prawny lub wykazanie ewentualnych sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały. Konieczne jest wykazanie, jakie konkretne prawa lub uprawnienia danego podmiotu zostały naruszone. W orzecznictwie podkreśla się, że potencjonalne zagrożenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia nie stwarza legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Sąd wskazał, iż w skardze skarżący podniósł, że "I.S. (matka) utraciła tytuł prawny do zajmowanego lokalu (lokal przy ulicy [...]) z powodu tej uchwały, która nie dała jej prawa wpisania na listę oczekujących na mieszkanie z powodu zadłużenia i eksmisji". Skarżący podniósł, że po śmierci matki utracił prawo do ubiegania się przed sądem o prawo do lokalu, w którym mieszka od 40 lat i jest w nim zameldowany. Zdaniem Sądu, argumenty przywołane przez skarżącego wskazują na chęć skarżącego pozostawania w wyżej wymienionym lokalu, a więc w istocie na jego interes faktyczny, a nie prawny. Skarżący nie wykazał, że przepisy zaskarżonej uchwały naruszały jego konkretne uprawnienie lub obowiązki. Uchwała określała zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Lublin. Z akt sprawy wynika, że matka skarżącego starała się o przyznanie lokalu mieszkalnego z zasobów mieszkaniowych Gminy Lublin. W 2005 roku spełniała kryterium dochodowe, nie spełniała jednak kryterium trudnych warunków mieszkaniowych. Z tych przyczyn jej podanie zostało rozpatrzone negatywnie. Sąd I instancji stwierdził, że okoliczność negatywnego rozpatrzenia wniosku I. S. o przyznanie lokalu mieszkalnego na podstawie zaskarżonej uchwały oraz zadłużenie związane z zajmowanym lokalem i eksmisja nie dają legitymacji do wniesienia skargi w sprawie niniejszej. Wskazane przez skarżącego okoliczności nie świadczą o naruszeniu interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą. Z powyższych względów Sąd uznał, iż skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł skarżący, zaskarżając je w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. 1) art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, że wnioskodawca nie wykazał interesu prawnego lub uprawnienia, które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą tj. jakie konkretnie prawa lub uprawnienia zostały naruszone, pomimo że skarżący w złożonych do Sądu pismach wskazał szereg okoliczności, co powinno skutkować zasadnością rozpoznania skargi. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, które nie zostały pokryte ani w całości ani w części. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W odniesieniu do wniosku o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny skierował skargę kasacyjną na posiedzenie niejawne korzystając z kompetencji nadanej mu art. 182 § 1 P.p.s.a. Przepis ten wprost przewiduje uprawnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozpoznania skargi kasacyjnej od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie na posiedzeniu niejawnym, a zatem to wyłącznie w uznaniu tego sądu pozostaje czy skierować sprawę na rozprawę czy rozstrzygnąć ja na posiedzeniu niejawnym. Wnioski stron o rozpoznanie sprawy na rozprawie nie są dla Naczelnego Sądu Administracyjnego wiążące. Zgodnie z treścią art. 182 § 3 P.p.s.a. NSA orzekał w składzie jednoosobowym. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Niezasadny okazał się podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez uznanie, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym w skarżeniu przedmiotowej uchwały, a w konsekwencji także zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. przez odrzucenie skargi. Stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skuteczna będzie w przypadku, gdy dojdzie do naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Wskazać również należy, że skarga złożona w tym trybie przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej). Do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX nr 151236; z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA 2005/1/2). Ponadto wyjaśnić należy, że podstawę legitymacji skargowej stanowi aktualny interes prawny ze względu na to, że podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem przy równoczesnym naruszeniu przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Zagadnienie to stanowiło również przedmiot rozważań Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 i z 16 września 2008 r., sygn. akt 76/06). W uzasadnieniach tych wyroków Trybunał Konstytucyjny podzielił argumentację sądów administracyjnych wskazując, że na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Status strony w postępowaniu sądowym zależny jest zatem od posiadania realnego interesu prawnego lub uprawnienia, natomiast dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy umożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi. W niniejszej sprawie skarżący obowiązany był wykazać, że w wyniku podjętej uchwały doszło do naruszenia jego interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem, a jego własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. Tym samym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania aktów organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez określoną regulację normatywną nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej (por. wyroki NSA: z 7 marca 2017 r., II OSK 1587/15 i 14 listopada 2017 r., II OSK 457/16). W okolicznościach niniejszej sprawy słusznie istnienia takiego związku jak powyżej opisany nie dopatrzył się Sąd I instancji, stwierdzając, że skarżący w zaskarżeniu ww. uchwały może mieć co najwyżej interes faktyczny a nie prawny. Podkreślić bowiem należy, że żaden z przepisów uchwały nie ustala dla skarżącego jakichkolwiek nakazów czy zakazów, ani nie pozbawia go jakichkolwiek uprawnień oraz nie nakłada żadnych obowiązków jak i ich nie zmienia. Skarżący nie wykazał, aby przysługiwało mu oparte na przepisie prawa materialnego uprawnienie, które zostało naruszone przez wydanie zaskarżonej uchwały. Naruszenie interesu prawnego musi być aktualne i realne. Wskazać należy, że wydanie zaskarżonej uchwały nie narusza interesu prawnego skarżącego, który byłby rzeczywisty, bezpośredni i aktualny. Tym samym, stwierdzić należało, że rację ma Sąd I instancji, że zaskarżona uchwała nie rozstrzyga w żaden sposób władczo o prawach lub obowiązkach skarżącego i tym samym skarżący może mówić jedynie o swoim interesie faktycznym w jej zaskarżeniu, a nie o interesie prawnym. Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił brak legitymacji prawnej po stronie skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest bowiem przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258 - 261 P.p.s.a.