III OSK 511/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. NSA Grzegorz Jankowski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 128/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości porządku na terenie gminy oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 128/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na skutek skargi Prokuratura Okręgowego w [...] (skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia [...] czerwca 2917 r. nr [...] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdził nieważność § 13 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 2, 3, § 14 pkt 4, § 18 ust. 2 zaskarżonej uchwały oraz oddalił skargę w pozostałej części. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Rada Miejska [...] w skardze kasacyjnej zarzucając mu: na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: - i niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 2 pkt 6 i 8 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r., poz. 250 ze zw.), dalej "u.c.p.g.", poprzez ustalenie zawężającej wykładni przepisu kompetencyjnego oraz przyjęcie, że zakwestionowane zapisy uchwały wykraczają poza podstawę prawną uchwały; - art. 2 Konstytucji RP, w tym § 5 w zw. z § 143 "Zasad techniki prawodawczej", stanowiących załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - zasad prawidłowej legislacji, poprzez ustanowienie wymogu szczegółowego, kazuistycznego regulowania w akcie prawa miejscowego poszczególnych obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe. W oparciu o przytoczone zarzuty Rada wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części obejmującej pkt 1 w zakresie stwierdzenia nieważności: § 13 ust. 2 pkt 1-3 i § 18 ust. 2 uchwały i oddalenie skargi w tej części; ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w oznaczonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto oświadczyła, że nie zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 6 i 8 u.c.p.g., rada gminy ustala obowiązki określonego zachowania (w tym zaniechania) opiekunów zwierząt w kontakcie z innymi ludźmi, które mają przeciwdziałać "zagrożeniom" dla ludzi oraz "uciążliwości" dla ludzi, ze strony zwierząt. Dodatkowo zaś rada gminy ustala obowiązki chroniące przed "zanieczyszczeniem" terenów przeznaczonych do "wspólnego użytku". W jej ocenie w literalnej wykładni przepis ten dotyczy szerokiego zakresu ochrony innych ludzi, a także terenów "wspólnego użytku". Wskazała, iż w orzecznictwie jako istotne kryterium weryfikacji uchwał w kontekście podstawy prawnej podkreśla się wyraźną przesłankę: "celowości - skuteczności stosowanych uchwałą regulacji. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Gminy wskazała, że powołany wyżej przepis ma odmienną konstrukcję od pozostałych punktów upoważniających radę do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, bowiem w pkt 6 nie wymieniono, wymagań lub czynności, które mają być zamieszczone w regulaminie, ale obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe zakreślono granicami celów wymienionych w przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Zdaniem skarżącej kasacyjnie znacznym uproszczeniem jest poszukiwanie tylko na gruncie tej ustawy podstaw prawnych do określania obowiązków posiadaczy zwierząt domowych. Wskazała, że istotą tej regulacji winno być określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Odnosząc się do drugiego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 4 ust. 2 u.c.p.g. podniosła, iż przedstawione przez Sąd wytyczne mają charakter kazuistyczny i zupełnie odbiegają od konstrukcyjnych zasad legislacji. Podkreśliła, że w uchwale zróżnicowano obowiązki z uwzględnieniem istotnych dla ustawy kryteriów niebezpieczeństwa i uciążliwości m.in. cechy agresywności zwierząt oraz specyfiki miejsca np.: komunikacji publicznej. Ponadto wskazała, że desygnaty ujętego w zapisie uchwały sformułowania: "zachowujące się w sposób agresywny" mogą być obiektywnie ocenione przez adresatów i organy ochrony prawnej, tym samym spełniają kryterium określoności prawa. Obowiązki zostały stopniowo zaostrzone stosownie do zagrożenia i możliwości sprawowania kontroli nad zwierzęciem przez opiekuna. W jej ocenie, są to rozwiązania adekwatne, mieszczące się w podstawie prawnej, zaś postulaty Sądu mają co najwyżej charakter de lege ferenda wobec lokalnego ustawodawcy. Skarżąca kasacyjnie zaznaczyła również, że przepisy uchwały stanowią przykład: "nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia" w rozumieniu art. 1-17 Kodeksu wykroczeń. Ponadto wskazał, iż zapis § 13 ust. 1 pkt 1 uchwały wyraźnie redaguje obowiązek ochrony przed uciążliwością i niebezpieczeństwem w przestrzeni publicznej i opisuje możliwość wypuszczenia psa bez kontroli i opieki tylko w ogrodzonych przestrzeniach, zatem Sąd wadliwie zawęził postrzeganie celu tej dyspozycji do "realizacji obowiązków inwestycyjnych". Odnosząc się zaś do kwestii § 18 ust. 2 uchwały Rada Gminy wskazała, że w wykonaniu dyspozycji ustawy Rada Miejska wskazała konkretny obszar spełniający przedstawione wytyczne - obszar całej Gminy. Wyjaśniła, że w nawiązaniu do ostatniego argumentu Sądu "intencji ustawodawcy" dokonania lokalnej oceny zagadnienia. Zgodnie z tą intencją w niniejszej sprawie Gmina oceniła w lokalnych warunkach problem deratyzacji, który w specyfice tej gminy dotyczy jej całego obszaru, zaś Sąd nie odniósł się do przedstawianej w sprawie specyfiki i poprzestał na wąskiej "technicznej" interpretacji sposobu realizacji celu przepisu - wymagając w istocie wskazywania poszczególnych obszarów gminy co byłoby nieracjonalne, a nie jest niezbędne dla wykonania analizowanego upoważnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 6 i 8 u.c.p.g. poprzez zawężającą wykładnię przepisu kompetencyjnego oraz przyjęcie, że zakwestionowane zapisy uchwały wykraczają poza podstawę prawną uchwały. Za pomocą powyższego zarzutu jaki i zarzutu dotyczącego naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zw. z § 5 i § 143 "Zasad techniki prawodawczej" autor skargi kasacyjnej podjął próbę wykazania, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób nieuprawniony stwierdził nieważność § 13 ust. 2 pkt 2 kontrolowanej uchwały. Zgodnie z powyższym paragrafem uchwały, osoby utrzymujące zwierzęta domowe, w szczególności psy, zobowiązane są do wyprowadzania psa na smyczy, przy czym psy raz uznawanych za agresywne oraz ich mieszańce lub psy zachowujące się w sposób agresywny muszą być wyprowadzane na smyczy oraz w kagańcu i tylko przez osoby pełnoletnie. Po pierwsze wskazać należy, że powyższe kwestie zostały uregulowane w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. 2020 r., poz. 638), dalej "u.o.z.". Ponadto brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie niemogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Delegacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12 (LEX nr 1971175), że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby), może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Trzeba przy tym podkreślić, że postanowienia regulaminu czystości i porządku nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Ponadto zaznaczyć należy, że z treści art. 10a ust. 3 u.o.z. wynika wprost zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Podzielić należy stanowisko wyrażone w powyższym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a nawiązujące m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń. W myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W komentarzu do tego przepisu W. Kotowski stwierdza m.in., że: "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku w ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa" (W. Kotowski, Kodeks wykroczeń. Komentarz, LEX/el wyd. III, 2009 r.). Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność, powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w u.o.z., czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W u.o.z. przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym chorób) może zatem, w określonych sytuacjach, prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne ograniczenia, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Nie można podzielić zapatrywania autora skargi kasacyjnej, że takie wytyczne Sądu I instancji mają charakter ściśle kazuistyczny i odbiegają od konstytucyjnych zasad legislacji. Wywody autora skargi kasacyjnej, że przepisy ustawy powinny być zredagowane zwięźle i syntetycznie, bez zbędnej kazuistyki odnoszą się do zasad dotyczących redagowania ustaw. Zgodnie zaś z § 143 Zasad techniki prawodawczej "Do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej". W związku z powyższym istotnego znaczenia nabiera treść § 135 Zasad techniki prawodawczej zgodnie, z którym "W uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2". Zauważyć należy, że podstawę do podjęcia kontrolowanej uchwały stanowił art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Regulamin choć ma charakter prawa miejscowego, jednakże zgodnie z art. 4 ust. 2 powinien zawierać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie w przepisie tym wymienionym, jest jednocześnie normatywnym aktem wykonawczym. Z woli ustawodawcy Regulamin ma stanowić uszczegółowienie zasad zawartych w przepisie ustawy, a co za tym idzie nie można do jego redagowania odnosić tych samych zasad, co do redagowania przepisów ustawy. Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, że § 13 pkt 1 uchwały pozbawiony jest doniosłości prawnej i stanowi jedynie postulat. Zgodnie bowiem z tym paragrafem utrzymywanie zwierząt domowych nie może stanowić zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi. Rację ma Sąd I instancji, że rada gminy na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. została upoważniona do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, a nie do formułowania ogólnych celów i postulatów. Paragraf ten nie precyzuje co należy rozumieć pod pojęciem utrzymywania zwierząt domowych, które nie stanowiłoby zagrożenia lub uciążliwości dla ludzi. W związku z powyższym zarzut skargi kasacyjnej kwestionujący zasadność stwierdzenia nieważności § 13 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są oparte na usprawiedliwionych podstawach zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące nieuprawnionego stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności § 13 ust. 2 pkt 1 Regulaminu. Zgodnie z tą regulacją osoby utrzymujące zwierzę domowe, w szczególności psy, zobowiązane są do zabezpieczenia nieruchomości, na której przebywa pies przed możliwością samodzielnego wyjścia na zewnątrz. Takie postanowienie Regulaminu pozostaje bez związku z delegacją ustawową, zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, na mocy której - regulamin określa zasady dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Przy czym co istotne przywołany powyżej przepis ustawy winien być intepretowany w kontekście art. 3 ust. 2 pkt 13 ustawy, z którego wprost wynika, że organy gminy mają określać wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych. A zatem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenach prywatnych nieruchomości wykracza poza delegację ustawową i w sposób nieuprawniony wkracza w prawo własności. Zasadnie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że z tej przyczyny należy stwierdzić nieważność nie tylko § 13 ust. 2 pkt 1, ale także § 14 pkt 4 Regulaminu. Nie można także podzielić argumentacji skarżącej kasacyjnie, że § 18 ust. 2 regulaminu realizuje dyspozycję art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis ten wymaga wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. "Wyznaczyć" to: "oznaczyć, odgraniczyć, wyróżnić za pomocą znaków, określić jakąś wielkość za pomocą obliczeń" (mały słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 1087). Tymczasem sformułowanie zawarte w § 18 ust. 2 nie wyznacza obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, albowiem obszarem tym objęto całą gminę. Celem upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji było zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności (np.: sposób użytkowania) wymagające poddania ich obowiązkowi deratyzacji. Trudno przyjąć aby położenie geograficzne (Kotlina [...]) samo z siebie stanowiło przesłankę do objęcia obowiązkową deratyzacją obszaru całej gminy. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.