II SA/Go 207/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi J.K. na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania czynności oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie przez J.K. jest zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 2018 r., znak [...], w którym zobowiązano prowadzącą statek motorowy [...] o nr rej. [...], używanie wyłącznie paliwa spełniającego wymagania jakościowe w zakresie zawartości siarki, określone w ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1928 ze zm.). Termin przesłania pisemnej informacji ustalono na dzień 28 lutego 2018 r. Powyższe zarządzenie pokontrolne zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: W wyniku przeprowadzonej przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska Delegatura w dniach [...] grudnia 2017 r. kontroli na statku żeglugi śródlądowej [...], którego właścicielem jest J.K., prowadząca działalność gospodarczą Usługi [...] stwierdzono nieprawidłowość w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Organ w pobranej próbce paliwa stwierdził przekroczenie zawartości siarki w wysokości 0,0251%, wobec dopuszczalnej zawartości równej 0,002%. Skargę na wydane w dniu [...] stycznia 2018 r. zarządzenie pokontrolne wniosła J.K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, w związku z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Energii z dnia 1 grudnia 2016 r. w sprawie wymagań jakościowych dotyczących zawartości siarki dla olejów oraz rodzajów instalacji i warunków, w których będą stosowane ciężkie oleje opalowe (Dz.U. z 2016, poz. 2008) poprzez błędne jego zastosowanie i zarządzenie, iż skarżąca ma używać wyłącznie paliwa spełniającego wymagania jakościowe w zakresie zawartości siarki, określone w ustawie o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (oraz w/w rozporządzeniu) oraz wyznaczenie terminu przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń, pomimo iż badane paliwo przeszło pozytywnie kontrolę organu w roku 2014 r. (postępowanie o znaku: [...]), a od czasu kontroli skarżąca nie uzupełniała jego zapasów. Zdaniem skarżącej zaskarżone zarządzenie może dotyczyć jedynie używania "nowego" paliwa, tj. zatankowanego po wykończeniu zapasów paliwa, które przeszło pozytywnie kontrolę w 2014 r. Ponadto zadanie stałe w postaci obowiązku używania wyłącznie paliwa spełniającego wymagania wynika wprost z ustawy i rozporządzenia i w tym zakresie, w ocenie skarżącej, zarządzenie jest zbędne. Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zarządzenia pokontrolnego w całości, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych, przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów (protokołu kontroli nr [...]). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym zarządzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego stanowiły przepisy art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1928 ze zm. – dalej jako ustawa o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw) oraz § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Energii z dnia 1 grudnia 2016 r. w sprawie wymagań jakościowych dotyczących zawartości siarki dla olejów oraz rodzajów instalacji i warunków, w których będą stosowane ciężkie oleje opałowe (Dz. U. z 2016 r. poz. 2008). Natomiast art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2001 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1688 ze zm. – dalej jako ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska) stanowił podstawę formalnoprawną do podjęcia zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że z treści art. 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wynika, że zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydawanemu przez tego inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ ma ono bez wątpienia charakter władczy i rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie to wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ niewykonanie tego zarządzenia, lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Skoro przepisy ustawy − o Inspekcji Ochrony Środowiska uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej osoby fizycznej określonego obowiązku, a więc będące działaniem władczym w indywidualnej sprawie, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 107/08, postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 216/08). W myśl art. 12 ust. 1 na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać:1) zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej; 2) wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną; 3) wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy między innymi kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska (art. 2 ust. 1 pkt 1). Zadania kontrolne, jak stanowi to art. 9 ust. 1 ww. ustawy, wykonuje Główny Inspektor Ochrony Środowiska, wojewódzki inspektor ochrony środowiska oraz upoważnieni przez nich pracownicy Inspekcji Ochrony Środowiska zwani dalej "inspektorami". Szczególne uprawnienia inspektorów przy wykonywaniu kontroli ustawa określa w art. 9 ust. 2 i 3. Z art. 11 wynika natomiast, że z czynności kontrolnych inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowanej osobie fizycznej (ust. 1). Adresat zarządzenia pokontrolnego jest obligowany podjąć działania wynikające z niego, a przede wszystkim - jak stanowi to art. 12 ust. 2 - ma obowiązek w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, poinformować wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest władczym aktem organu administracji publicznej nakładającym na adresata określone obowiązki. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podnieść, że jak wynika z akt administracyjnych, kompetentny organ ochrony środowiska przeprowadził w dniach w dniach [...] grudnia 2017 r. kontrolę na statku żeglugi śródlądowej [...] o nr rejestracyjnym [...], którego właścicielem jest J.K., prowadząca działalność gospodarczą Usługi [...]. Podczas kontroli pobrano ze zbiornika paliwowego na lewej burcie próbkę paliwa żeglugowego. Zawartość siarki w paliwie została oznaczona według normy PN ISO 3170:2006 i była równa 251 mg/kg, tj. 0,0251% (m/m). Ustalono również, że w trakcie poprzedniej kontroli przeprowadzonej w dniach [...] października 2014 r. skarżąca przedłożyła fakturę z dnia [...] sierpnia 2013 r. zakupu paliwa żeglugowego od O Sp. z o.o.. Od tego czasu skarżąca paliwa nie kupowała w związku z cumowaniem statku przy [...] i brakiem konieczności pływania statkiem. Z przeprowadzonej kontroli sporządzono stosowny protokół – nr [...], który kontrolowany przedsiębiorca podpisał, nie wnosząc do jego treści umotywowanych zastrzeżeń i uwag. W skardze strona skarżąca wskazała, że podczas poprzedniej kontroli tego samego statku, przeprowadzonej w dniach od [...] października 2014 r., znak sprawy [...] paliwo spełniało normy, zaś od tego czasu skarżąca nie uzupełniała jego zapasów. Badanie paliwa przeprowadzone w trakcie ww. kontroli wykazało zawartość siarki poniżej 0,03% (m/m). Ponadto skarżąca nie jest w stanie zrozumieć, dlaczego przy takich samych dopuszczalnych normach przy pierwszej kontroli stwierdzono, że paliwo spełniało normy, a przy kontroli w roku 2017/2018 stwierdzono przekroczenie tych norm. W tym miejscu należy podkreślić, że w okresie przeprowadzenia pierwszej kontroli, obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 4 stycznia 2007 r. w sprawie wymagań jakościowych dotyczących zawartości siarki dla olejów oraz rodzajów instalacji i warunków, w których będą stosowane ciężkie oleje opałowe (Dz. U. Nr 4, poz. 30). W § 2 pkt 3 ww. rozporządzenia zawartość siarki w przeliczeniu na masę w oleju do silników statków żeglugi śródlądowej nie mogła być większa niż 0,2 % - do dnia 31 grudnia 2009 r. oraz 0,1 % - od dnia 1 stycznia 2010 r. Rozporządzenie to zostało uchylone z dniem 22 listopada 2014 r. na mocy rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 3 listopada 2014 r. w sprawie wymagań jakościowych dotyczących zawartości siarki dla olejów oraz rodzajów instalacji i warunków, w których będą stosowane ciężkie oleje opałowe (Dz. U. z 2014 r. poz. 1547). W § 2 pkt 3 tego rozporządzenia wskazano, że zawartość siarki w przeliczeniu na masę w oleju do silników statków żeglugi śródlądowej nie może być większa niż 0,002 %. Taką samą zawartość siarki w paliwie przewiduje rozporządzenie Ministra Energii z dnia 1 grudnia 2016 r. w sprawie wymagań jakościowych dotyczących zawartości siarki dla olejów oraz rodzajów instalacji i warunków, w których będą stosowane ciężkie oleje opalowe (Dz.U. z 2016, poz. 2008), które obowiązywało w dniu przeprowadzenia kontroli statku [...]. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 ustawy o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw, lekki olej opałowy, ciężki olej opałowy oraz olej do silników statków żeglugi śródlądowej powinny spełniać wymagania jakościowe dotyczące zawartości siarki ze względu na ochronę środowiska. Zdaniem Sądu, od daty wejścia w życie rozporządzenia z dnia 3 listopada 2014 r., tj. 22 listopada 2014 r. paliwo zmagazynowane w zbiorniku statku żeglugi śródlądowej motorowego [...] nie odpowiadało wymogom pod względem zawartości siarki i nie powinno być używane do zasilania silnika statku. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, błędna była argumentacja skarżącej w tej kwestii. Nie ulegało zatem wątpliwości, w świetle przeprowadzonej kontroli oraz powołanych przepisów prawa, że podstawą do wydania przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego było naruszenie obowiązujących norm jakości, zaś zmagazynowane paliwo w zbiorniku statku motorowego [...] nie spełniało tych norm i na podstawie definicji wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 21 ze zm.) winno być traktowane jako odpad, do usunięcia którego jego posiadacz jest obowiązany. Podkreślić również trzeba, że kontrola Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska Delegatury została przeprowadzona zgodnie z posiadaną w tym względzie właściwością rzeczową i miejscową. Pobór i badanie paliwa zostało przeprowadzone metodykami akredytowanymi w laboratorium posiadającym wymaganą prawem akredytację. W próbce paliwa żeglugowego stwierdzono przekroczenie zawartości siarki, co nie budziło wątpliwości organu kontroli. Po stwierdzeniu przekroczenia zawartości siarki w skontrolowanym paliwie prawidłowo, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydał kontrolowanemu przedsiębiorcy, zgodnie z ustawowym obowiązkiem określonym w art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, zarządzenie pokontrolne. W zarządzeniu zobowiązał przedsiębiorcę do przestrzegania wymogów jakościowych w zakresie zawartości siarki w paliwie, określonych w ustawie o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw. Należy również zauważyć, że w zaskarżonym zarządzeniu organ nie nałożył na kontrolowaną jednostkę żadnych dodatkowych obowiązków poza tymi, które powinna realizować z mocy prawa lub posiadanych decyzji administracyjnych. Nie jest trafiony zarzut strony skarżącej, że wydane zarządzenie pokontrolne było zbędne. Zarządzenie pokontrolne w sposób jednostronny stwierdza tylko i wyłącznie obowiązki prawne, jakie ciążą na takiej jednostce, a wynikają z przepisów, bądź decyzji odnoszących się do ochrony środowiska. Celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli, i zwrócenie – w sposób urzędowy – właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne ma także umożliwić organowi Inspekcji Ochrony Środowiska uzyskanie informacji o tym, czy i jakie działania podjął oraz zrealizował podmiot kontrolowany, aby usunąć stwierdzone naruszenia. Zarządzenie takie stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Badanie jego legalności oznacza konieczność sprawdzenia, czy istniały podstawy do wydania zarządzenia, a to z kolei rodzi potrzebę zbadania, czy naruszenia zostały w prawidłowy sposób stwierdzone, określone i dostatecznie wykazane. Zarządzenie pokontrolne nie jest tylko prostym "przypomnieniem" obowiązków wynikających z innych źródeł: przepisów lub decyzji, lecz "przypomnieniem" o obowiązkach naruszonych, a więc stwierdzonych uchybieniach kontrolowanego. W toku kontroli podmiot kontrolowany może wykazywać, że dopełnił wszelkich ciążących na nim obowiązków. Podmiot kontrolowany nie jest bowiem pozbawiony możliwości na bieżąco składania wyjaśnień, przedkładania dowodów świadczących o prawidłowości jego działania. Tym samym, już na etapie kontroli strona może negować zasadność jej wyników, czego w niniejszej sprawie nie uczyniła. W przedmiotowej sprawie ustawa o systemie monitorowania i kontrolowania jakości paliw nie nadała wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska, ani innym organom kontroli uprawnienia do podejmowania działań o charakterze administracyjno-prawnym, w przypadku stwierdzenia przekroczenia zawartości siarki w paliwie do instalacji energetycznego spalania paliw oraz w oleju do silników statków żeglugi śródlądowej. Wydane w niniejszej sprawie zarządzenie pokontrolne było jedynym działaniem pokontrolnym możliwym do zastosowania, na podstawie ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.