VIII SA/Wa 391/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Fularski po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Radomiu sprawy ze skargi A. R. na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta R. z dnia [...] marca 2018 r. [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu postanowił: 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu uiszczony wpis sądowy w kwocie [...] zł. Pismem z 27 kwietnia 2018 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) A. R. (zwany dalej: "skarżący") reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej także jako: "Sąd") za pośrednictwem organu skargę na rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta R. (zwany dalej: "Prezydent", "organ") z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu. Podjętemu rozstrzygnięciu zarzucił nieuprawnione pozbawione możliwości działania w konkursie poprzez wykluczenie z konkursu skarżącego domagając się od niego pełnomocnictwa, w sytuacji gdy ze sposobu reprezentacji ujawnionego w KRS wynika, że skarżący działa na podstawie uchwały wskazującej osobę upoważnioną. W odpowiedzi na skargę Prezydent wniósł o odrzucenie skargi w całości oraz o rozpoznanie sprawy również pod nieobecność strony. Jako uzasadnienie powyższego podał, że w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") powołanym przez skarżącego w skardze nie mieści się rozstrzygnięcie o konkursie, dlatego też jego skarga winna zostać przez Sąd odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne został określony wprost w art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188). W świetle tych przepisów sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Z powyższych przepisów wynika, że właściwość sądów administracyjnych nie została określona za pomocą klauzuli generalnej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ściśle określonych przez ustawę. W niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę na rozstrzygnięcie Prezydenta z [...] marca 2018 r., wydane na skutek wezwania do usunięcia naruszenia prawa z 28 lutego 2018 r. w związku z podjętym przez Prezydenta zarządzeniem nr [...] z [...] lutego 2018 r. w sprawie rozstrzygnięcia otwartego konkursu ofert nr [...] na wsparcie realizacji zadań publicznych z obszaru wspierania i upowszechniania kultury fizycznej. Kluczowym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest zatem ustalenie, czy zaskarżone rozstrzygnięcie Prezydenta można zakwalifikować jako przejaw działalności administracji publicznej określony w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji, czy sprawa ta podlega kontroli (kognicji) sądu administracyjnego. Wskazać należy, że ze akt postępowania konkursowego, załączonych przez organ do odpowiedzi na skargę, wynika, że konkurs na wspieranie realizacji zadań publicznych z obszaru wspierania i upowszechnia kultury fizycznej został przeprowadzony na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2016 r., poz. 1817 ze zm., zwana dalej: "u.d.p.p.w.") Zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy, działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie. Z art. 5 ust. 1 u.d.p.p.w. wynika, że organy administracji publicznej są zobligowane do prowadzenia działalności publicznej we współpracy z organizacjami pozarządowymi, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. Formy współpracy określa art. 5 ust. 2 u.d.p.p.w. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, formą współpracy jest zlecenie realizacji zadań publicznych na zasadach określonych w ustawie (art. 5 ust. 2 pkt 1). Zasady te zostały określone w Dziale II Rozdziale 2 omawianej ustawy - Prowadzenie działalności pożytku publicznego na podstawie zlecenia realizacji zadań publicznych. Stosownie do przepisów tego rozdziału, zlecenie realizacji działań publicznych przez organy administracji publicznej organizacjom pozarządowym oraz podmiotom wymienionym w art. 3 ust. 3 u.d.p.p.w., może polegać na wspieraniu realizacji tych zadań bądź na powierzeniu ich realizacji, przy czym zarówno wspieranie jak i powierzenie zadań publicznych organizacjom pozarządowym odbywa się po przeprowadzeniu otwartego konkursu ofert (art. 11 ust. 2). Przepis art. 13 ust. 1 u.d.p.p.w. stanowi, że organ administracji publicznej zamierzający zlecić realizację zadania publicznego ogłasza otwarty konkurs ofert. W art. 13 ust. 2 określono elementy tego ogłoszenia. Art. 14 ust. 1 u.d.p.p.w. określa niezbędne elementy oferty, zaś art. 15 ust. 1 u.d.p.p.w. określa kryteria oceny ofert, wiążące także wówczas, gdy w wyniku ogłoszenia konkursu została zgłoszona tylko jedna oferta (art. 15 ust. 2). Oceny oferty dokonuje komisja konkursowa powołana przez organ administracji publicznej, który ogłosił konkurs, przy czym ustawodawca określił zarówno obligatoryjny jak i fakultatywny skład komisji konkursowej i wprowadził zasadę, że do członków komisji biorących udział w opiniowaniu ofert stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579) dotyczące wyłączenia pracownika (art. 15 ust. 2a-2f). Ogłoszenie wyników otwartego konkursu ofert zawiera nazwę oferenta, nazwę zadania publicznego i wysokość przyznanych środków pieniężnych (art. 15 ust. 2h), a przepis art. 15 ust. 4 u.d.p.p.w. obliguje organ administracji publicznej do zawarcia bez zbędnej zwłoki, po ogłoszeniu wyników konkursu, umowy o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie jego realizacji z wyłonionymi w konkursie organizacjami. Wzór przedmiotowej umowy - w oparciu o delegację zawartą w art. 19 u.d.p.p.w. został określony w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 sierpnia 2016 r. w sprawie wzorów ofert i ramowych wzorów umów dotyczących realizacji zadań publicznych oraz wzorów sprawozdań z wykonania tych zadań (zwanego także rozporządzeniem z 2016 r.). Załącznik nr 3 do rozporządzenia z 2016 r. zawiera ramowy wzór umowy o realizacji zadania publicznego zawieranej pomiędzy zleceniodawcą a zleceniobiorcą. Treść ramowego wzoru umowy, pozostająca w związku z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie wskazuje wprost, że jest to umowa zlecenia realizacji określonych działań publicznych. Elementem tej umowy jest zobowiązanie zleceniodawcy do przekazania na realizację zadania publicznego określonych środków finansowych (§ 3 pkt 1 wzoru umowy). W tym zakresie stosownie do przepisów ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077, zwana dalej: "u.f.p.") organ administracji publicznej - zleceniodawca - działa, jako dysponent części budżetowej (art. 151 ust.1), a przekazane na realizację zadania publicznego środki budżetowe stanowią dotację celową w rozumieniu art. 127 ust. 1 pkt 1e u.f.p. Wynika to wprost z treści art. 16 ust. 1 u.d.p.p.w., zgodnie z którym organizacje pozarządowe lub podmioty wymienione w art. 3 ust. 3, przyjmując zlecenie realizacji zadania publicznego w trybach określonym w art. 11 ust. 2, zobowiązują się do wykonania zadania publicznego w zakresie i na zasadach określonych w umowie, odpowiednio o wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego, sporządzonej z uwzględnieniem art. 151 ust. 2 i art. 221 ust. 3 u.f.p. oraz przepisów u.d.p.p.w., a organ administracji publicznej zobowiązuje się do przekazania na realizację zadania dotacji. W orzecznictwie akcentuje się, że wykonywanie zadań administracji publicznej przez organizacje pożytku publicznego na podstawie zlecenia to pewnego rodzaju prywatyzacja zadań publicznych. Realizacja danego zadania odbywa się w formach prawa prywatnego, czyli na podstawie umowy cywilnoprawnej, przy czym odpowiedzialność za realizację danego zadania spoczywa nadal na organie, który je zlecił. Konkurs ofert, ogłoszony w oparciu o przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie ma na celu wyłonienie oferentów, którzy będą realizowali określone zadania publiczne. Oczywiście przekazanie im przez organ administracji publicznej w drodze umowy zadań publicznych wiąże się ze zobowiązaniem przekazania na realizację tych zadań określonej kwoty pieniężnej, stanowiącej dotację celową w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Inaczej rzecz ujmując konkurs ofert nie służy "przyznaniu wsparcia", lecz wyłonieniu podmiotu, który będzie realizował określone w ogłoszeniu zadanie publiczne. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Omawiana ustawa nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. przewidującego sądową kontrolę (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 2022/11, LEX Nr 1151678). Wobec powyższego stwierdzić należy, że negatywna ocena oferty skutkująca brakiem rekomendacji do dofinansowania oferty złożonej przez skarżącego w konkursie ogłoszonym przez Prezydenta, co skutkowało odmową przyznania środków finansowych na realizację zadań publicznych w zakresie wspierania i upowszechniania kultury fizycznej, nie jest czynnością podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej. Konkurs ogłoszony przez Prezydenta, mający wyłonić organizacje pozarządowe na realizację zadań publicznych w zakresie wspierania i upowszechniania kultury fizycznej, nie miał charakteru postępowania administracyjnego, w wyniku którego wydaje się akt podlegający kontroli sądowoadministracyjnej. Zatem zarządzenie Prezydenta z dnia 22 lutego 2018 r., stanowiące informację o wyniku tego otwartego konkursu, nie stanowiąc ani aktu, ani czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także nie będąc poddane kontroli sądu administracyjnego mocą przepisu szczególnego, nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Skoro więc sprawa nie podlegała kontroli sądu administracyjnego, to Sąd nie mógł dokonać żądanej skargą kontroli w zakresie działania Prezydenta w toku przeprowadzonego konkursu. Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł o odrzuceniu skargi (pkt 1 postanowienia). O zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt 2 postanowienia).