II SA/Go 228/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. 1. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia [...] grudnia 2017r. ([...]). Rozstrzygnięciem tym organ utrzymał w mocy decyzję własną decyzję z dnia [...] września 2017r.( [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło stan sprawy z którego wynika, że decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Burmistrz ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych "B" zlokalizowanych na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Burmistrz zmienił decyzję z dnia [...] marca 2011 r. na wniosek inwestora w zakresie zwiększenia mocy pojedynczych siłowni wiatrowych z 3 MW do 3,2 MW oraz zmniejszenia mocy akustycznej pojedynczej turbiny ze 107 dB do 106 dB (zmianie nie uległa ogólna liczba siłowni wiatrowych przewidzianych do realizacji w ramach przedsięwzięcia oraz ich wysokość). Nadto zmiana dotyczyła numeracji działek, na której zlokalizowana jest inwestycja z uwagi na podział działki [...] na działki [...]. Powołując się na art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.) Burmistrz wskazał, że niezbędnym do zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo jest spełnienie następujących przesłanek: - zgoda strony, - brak przeciwwskazań w przepisach szczególnych. Burmistrz wskazał, że wnioskodawca składając wniosek o zmianę decyzji taką zgodę wyraził) zaś przepisem szczególnym jest tu art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (w tamtym czasie Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm., obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1405), którystwierdza, że w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przepis art. 155 k.p.a. stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach; za jej zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. W tym postępowaniu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w opinii z dnia [...] października 2013 r. stwierdził, że dla zmiany nie jest konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko wobec czego organ od niej odstąpił wskazując, że nie zwiększa się ani ilość emisji ani zasięg odziaływania przedsięwzięcia. Obie przesłanki zostały zatem spełnione, za zmianą przemawia też interes społeczny, gdyż turbiny mimo większej mocy, ze względu na nowszą technologię są mniej hałaśliwe od pierwotnych. Decyzja ta stała się ostateczna. 2. Pismem z dnia [...] listopada 2014 r. W.S. (skarżący w niniejszej sprawie) złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pierwotnej z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] zarzucając organowi, że skierował decyzję do osoby, która w chwili wydania decyzji nie żyła (k. 322a akt administracyjnych, skarżący złożył również pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. wniosek o stwierdzenie nieważności późniejszej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2014 r., k. 322d). Odrębny wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. (decyzji zmieniającej pierwotną decyzję środowiskową)pismem z dnia [...] grudnia 2014. Złożył Z.W., wskazując, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (k. 325c). Zdaniem Z.W. rażące naruszenie prawa polegało "na oczywistym niezastosowaniu" przepisu art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku wymagającym przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Nadto, zdaniem wnioskującego uzasadnienie decyzji nie zawiera elementów wskazanych w art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Stanowisko Z.W. poparł uczestnik postępowania W.S. ((skarżący w niniejszej sprawie, będący również kuratorem nieznanej z miejsca pobytu uczestniczki postępowania U.F.-M.). 3. Decyzją z dnia [...] września 2017r.( [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] wskazując, że decyzja ta nie jest obarczana żadną z kwalifikowanych wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W ustawowym terminie wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie dotyczącym tej decyzji złożyli wnioskujący Z.W. oraz W.S. Stowarzyszenie [...] zarzucając decyzji Kolegium naruszenie art. 77 § 1, 79a i 107 § 3 k.p.a. 4. Utrzymując w mocy własną decyzję w uzasadnieniu zaskarżonej do sądu wyłącznie przez W.S. decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. ([...]) Kolegium wskazało, że decyzja Burmistrza z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, które skutkowałoby stwierdzeniem jej nieważności. Nie została ona bowiem wydana z rażącym naruszeniem prawa czyli wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, w taki sposób by treść rozstrzygnięcia pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczność z treścią przepisu i aby charakter naruszenia powodował, że nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Kolegium podkreśliło, że inwestor składając wniosek o zmianę decyzji wyraził zgodę zaś w sprawie ma zastosowanie przepis szczególny - art. 87 ustawy udostępnianiu informacji o środowisku. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, że dla zmiany nie jest konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko wobec czego organ zasadnie od niej odstąpił wskazując, że nie zwiększa się ani ilość emisji ani zasięg odziaływania przedsięwzięcia. Kolegium wskazało, że decyzja zmieniająca jest integralną częścią decyzji zmienianej. Dlatego za nieuzasadniony należy uznać zarzut, iż załatwiając sprawę dotyczącą zmiany decyzji organ winien ponownie przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko. Kolegium nie stwierdziło zaistnienia w sprawie równej innych, niż zarzucane rażące naruszenie prawa przesłanek do stwierdzenia nieważnościdecyzji, nie dopatrując się z urzędu wad wymienionych w art.156 § 1 pkt 1,3,4,5,6 lub 7 k.p.a. – 5. Skargę na tę decyzję Kolegium złożył W.S., który wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w całości zarzucając im: – naruszenie art. 79a k.p.a. przez jego niezastosowanie, – naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, – naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie uzasadnienia w części niedotyczącego sprawy. Ponadto, decyzji wydanej w II instancji zarzucił naruszenie art. 61 § 4, art. 10 § 1, art. 77 §1 oraz art. 79a §1 k.p.a. przez: – niezawiadomienie skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w II instancji, – uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (brak zawiadomienia), – nierozpatrzenie całego zebranego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, – przed wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony niewskazanie przesłanek zależnych od strony, które nie zostały spełnione lub wykazane. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. 6. Postanowieniem z dnia 21 maja 2018r. w sprawie II SA/Go 227/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. odrzucił skargę W.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Burmistrza ustalającą środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych "B" zlokalizowanych na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 7. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). 8. Przedmiotowa sprawa dotyczy trybu nadzwyczajnego, który jest dopuszczalnym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych. Cechą postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przedmiot tego postępowania ogranicza się wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej. Konsekwencją powyższego jest to, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z punktu widzenia wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1 do 7 k.p.a., z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie (por. B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001, z. 8, s. 31 i n.). Dlatego celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy, tak jak w postępowaniu zwykłym a zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważności, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy (por. również wyrok NSA z dnia 5 sierpnia 2014 r., I OSK 11/13). W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może zatem dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych, ani też kwestionować stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją stanowiącą przedmiot kontroli prowadzonej w tym postępowaniu nadzorczym (por. np.: wyroki NSA z dnia 16 stycznia 2014 r., II GSK 1617/12 oraz 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11, CBOSA). Dodać należy, że dla zagwarantowania praw procesowych nieznanej z miejsca pobytu uczestniczki postępowania uczestniczki U.F.-M. postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu [...] czerwca 2018 r. Sąd ustanowił W.S. jej kuratorem w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym (art. 79 § 1 p.p.s.a., por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2018r., sygn. akt II GSK 20/18, CBOSA) 9. Jeśli chodzi o przesłankę podlegającą badaniu w niniejszej sprawie (w świetle wniosku, skargi oraz oczywistości braku wystąpienia i omawiania innych przesłanek nieważności) "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ma miejsce wówczas, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, a charakter przepisu, który został naruszony, pozwala na uznanie oczywistości naruszenia. Z takimi sytuacjami mamy do czynienia wówczas, gdy proste zestawienie zastosowanej normy i decyzji, w której została ona zastosowana ujawnia oczywistą niezgodność. Oczywistość taka zachodzi w takich sytuacjach, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania lub nałożenia (wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2008 r., II OSK 972/07, CBOSA). Według aktualnych poglądów w pojęciu rażącego naruszenia prawa mieści się równieżocena skutków naruszenia prawa łączona z wystąpieniem kwalifikowanych cech naruszenia prawa (por. M. Jaśkowska w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 904-906, podane tam orzecznictwo). Dlatego przesłanki "rażącego naruszenia prawa", obejmują fakt oczywistości samego naruszenia prawa oraz to, jakie rozlegle lub istotne są to skutki i czy skutki te dają się, czy też nie, pogodzić z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi. Jeśli zatem oczywistość naruszenia występuje, a jej skutki są nie do zaakceptowania, uzasadnione jest podważenie stabilności ostatecznego orzeczenia w trybie nieważności z uwagi na wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazać dalej należy, że przesłanka rażącego naruszenia prawa może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów procesowych, czy też kompetencyjnych. Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie wówczas, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. W odniesieniu do tych przepisów można by zatem mówić o rażącym ich naruszeniu wówczas, gdy w sposób niebudzący wątpliwości, a więc oczywisty, zostały zastosowane nieprawidłowo albo w ogóle nie byłyby zastosowane (teza 2 wyroku NSA z dnia 13 września 2007 r., II OSK 1212/06, CBOSA). Dotyczy to zatem takich sytuacji, gdy naruszenie przepisów prawa powoduje podważenie układu podmiotowego postępowania przez brak bytu prawnego strony tego postępowania np. prowadzenie postępowania wobec strony pozbawionej zdolności do czynności prawnych czy naruszenie takich przepisów, które nakazują podjęcie czynności procesowych przez organ, bez prawa dokonywania oceny ich zasadności. 10. Z wszystkich tych uwag wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji ma charakter wyjątkowy i wymaga stwierdzenia obiektywnej oczywistości naruszenia prawa. Subiektywna ocena strony i jej niekiedy emocjonalne zapatrywania takiej oczywistości nie stwarza. W kontrolowanej przez sąd sprawie nie można bowiem mówić o rażącym naruszeniu prawa w przyjętym wyżej rozumieniu. To co podnosi skarżący i również Z.W. we wniosku wszczynającym postępowanie nieważnościowe (podobnie uczestnik stowarzyszenie [...]) nie nosi w żadnym razie znamion oczywistej obrazy prawa. W konfrontacji z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach obrazującym tryb i motywy decyzji Burmistrza z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]. powstają wątpliwości czy decyzja ta jest obarczona jakimikolwiek wadami prawnymi, co mówiąc zaś o uchybieniach kwalifikowanych. Z uwag poczynionych w punktach wyżej wynika, że kwestie dowodowe, w tym ocena dowodów generalnie pozostają poza zakresem badania przesłanek nieważności. Podkreślić jednak należy, że decyzja ta była decyzją zmieniającą zaś zakres zmiany był ściśle określony (jak wskazano wyżej skarga na odmowę stwierdzenia nieważności pierwotnej decyzji środowiskowej została przez tutejszy sąd odrzucona). Pierwsza zmiana dotyczyła numeracji działek (co wynikało z podziału geodezyjnego); druga zmiana polegała na zwiększeniu mocy turbin o 0, 2 MW, skutkującym jednak zmniejszeniem emisji hałasu. W rezultacie więc inwestycja stała się mniej uciążliwa. O tym, że nie ma potrzeby przeprowadzania oceny wypowiedział się uprawniony organ, a postępowanie nieważnościowe nie służy do ponownej weryfikacji dowodów, tym bardziej rozpatrywania subiektywnych ocen stron i uczestników postępowania. W sprawie nie można mówić również o tym, że ewentualne naruszenie prawa spowodowało skutek niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia kanonów praworządności. Przyjęcie stanowiska skarżącego prowadziłoby w gruncie rzeczy do pozbawienia instytucji nieważności kwalifikowanego charakteru i nieograniczonej możliwości kwestionowania decyzji ostatecznych z wszystkimi tego negatywnymi konsekwencjami. 11. W tym kontekście zaskarżona decyzja Kolegium oraz decyzja ją poprzedzająca są w pełni zgodne z prawem. W kontekście zarzutu niespełnienia przez uzasadnienia decyzji wymogów art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium wyłuszczyło istotne z punktu widzenia przedmiotu sprawy powody swojej decyzji. Brak polemiki ze szczegółowymi zarzutami skarżącego nie był potrzebny bowiem wybiegały one znacznie poza granice wyznaczone dla przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ma w sprawie również zmowy o naruszeniu gwarancji procesowych skarżącego, który w postępowaniu tym działałbardzo aktywnie i korzystał z pełni przysługujących mu praw. Brak pouczenia i zawiadomienia skarżącego przed wydaniem przez Kolegium ponownej decyzji nie ma żadnego znaczenia dla sprawy bowiem decyzję wydawał ten sam organ, nie było prowadzone na tym etapie żadne postępowanie dowodowe a stan sprawy nie uległ zmianie. Wystarczyło zatem, że Kolegium odniosło się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tych względów skarga podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).