II OSK 3007/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatu Słubickiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Go 240/18 w sprawie ze skargi Powiatu Słubickiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim, 2. zasądza od Wojewody Lubuskiego na rzecz Powiatu Słubickiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 21 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Go 240/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Powiatu Słubickiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Rada Powiatu Słubickiego uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 w zw. z art. 383 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2017 r. poz. 15 ze zm.) w zw. z art. 12 pkt 11 i art. 25b ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1868; dalej: u.s.p.), stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego R. T. z powodu naruszenia zakazu prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Powiatu Słubickiego. Pismem z dnia 3 stycznia 2018 r. R. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na uchwałę Rady Powiatu Słubickiego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Go 87/18. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2018 r. Wojewoda Lubuski, na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p., stwierdził nieważność powyższej uchwały w całości. W ocenie organu nadzoru uchwała istotnie naruszała prawo, to jest art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U z 1997 r. Nr 78, poz. 484 ze zm.), art. 25b ust. 1 u.s.p. oraz art. 383 §1 pkt 5 w zw. z art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że przepis art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego reguluje obowiązek rady powiatu stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego powiatu z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2, 3, 5 i 7, w terminie miesiąca od dnia wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Rada zatem musi rozpatrzyć czy w konkretnej sprawie w ustalonym stanie faktycznym zachodzi przypadek wygaśnięcia mandatu radnego. Zdaniem Wojewody takie uregulowanie zobowiązuje do uzasadnienia uchwały co do tej kwestii, zaś jego brak nie pozwala na skuteczne zbadanie, czy mamy do czynienia z sytuacją spełniającą znamiona przypadku wygaśnięcia mandatu radnego. Mimo tego, że z żadnego przepisu prawa nie wynika obowiązek uzasadniania przez radę powiatu uchwał w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, w ocenie organu nadzoru nie powinno być wątpliwości, że uchwała taka wymaga uzasadnienia, z którego w szczególności powinno wynikać, czy dane okoliczności stanowią przypadek wygaśnięcia mandatu radnego. Organ nadzoru w ramach doręczenia uchwały otrzymał jedynie uzasadnienie do jej projektu, które jednak nie stanowi części uchwały. Rada chcąc uzasadnienie do projektu uchwały uznać za uzasadnienie do uchwały, powinna w jej treści wprost o tym postanowić, czego nie uczyniła. Uzasadnienia do uchwały nie może również zastąpić protokół z przebiegu obrad na sesji Rady Powiatu Słubickiego, czy też na komisji zajmujących się tą kwestią. Organ nadzoru odniósł się jednak do meritum sprawy uznając, że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego nastąpiło z powodu prowadzenia przez Roberta Tomczaka działalności gospodarczej na własny rachunek z wykorzystaniem mienia powiatu. Jak wynika z uzasadnienia do projektu uchwały, powodem jej podjęcia były zdarzenia z 2015 r. Organ nadzoru nie stwierdził, by radny R. T. w 2015 r. w ogóle prowadził działalność gospodarczą we własnym imieniu. Natomiast inną kwestią jest zarzut wykorzystania mienia powiatu w związku z tą działalnością, który nie znalazł się w treści § 1 badanej uchwały, a o którym jest mowa projekcie uzasadnienia do tej uchwały. W toku postępowania nadzorczego organ nadzoru ustalił, że 21 lipca 2015 roku pomiędzy Powiatem Słubickim jako zamawiającym, a [...] sp. z o.o. w S. (dalej: [...]) jako wykonawcą, zawarta została umowa nr 74/15 na zorganizowanie za wynagrodzeniem eventów z zakresu upowszechniania kultury fizycznej i sportu w ramach realizacji projektów pn. "Profilaktyka chorób układu krążenia i promocja zdrowego stylu życia w powiecie słubickim". Organ nadzoru nie ma wątpliwości, że [...] przystępując i wykonując umowę prowadziła działalność z wykorzystaniem mienia Powiatu Słubickiego. Uzyskanie wynagrodzenia za świadczone odpłatnie usługi jest bowiem formą korzystania z mienia powiatowego. Zgodnie z § 9 tej umowy radny R. T. został wyznaczony przez wykonawcę na pośrednika w sprawach związanych z realizacją umowy, był odpowiedzialny za nadzór nad prawidłowością i terminowością realizacji umowy. Zdaniem Wojewody wynikająca z umowy funkcja R. T. sprowadzała się do kontaktu z zamawiającym oraz wykonywaniu czynności o charakterze organizacyjno-technicznym przy realizacji przedmiotu umowy w ramach powierzonych mu obowiązków pracowniczych. R. T. w związku z zawartą przez [...] umową na realizację "eventów" wykonał następujące czynności: przygotowywał listy startowe i informacje o organizowanym wydarzeniu oraz ich regulaminy; koordynował rekrutację sędziów, wolontariuszy, spikerów, uczestników; czuwał nad organizacją nagłośnienia, nagród, pakietów startowych, stoiska informacyjnego i infrastruktury sportowej. W tym celu [...] nie udzieliła R. T. odrębnego upoważnienia, wszystkie działania podejmowane były przez niego na zasadzie realizacji poleceń służbowych wydawanych ad hoc w ramach stosunku pracy. [...] jednocześnie zapewniła, że R. T. nie miał bezpośredniego wpływu na działalność Spółki, nie był jej członkiem zarządu, prokurentem, pełnomocnikiem, czy też zarządzającym w innej formie. Zdaniem Wojewody przez pojęcie "zarządzania działalnością" w kontekście zakazu określonego w art. 25b ust. 1 u.s.p. należy rozumieć sytuację, w której proces decyzyjny co do istotnych zagadnień, związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej należy do jednej lub kilku osób. Zarządzaniem działalnością będzie również zasiadanie w takim organie podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, który decyduje o zasadniczych kierunkach tej działalności, podejmuje decyzje co do majątku i zobowiązań tego podmiotu. Organ nadzoru nie ustalił aby radny R. T. uczestniczył bezpośrednio w zarządzaniu działalnością [...] i miał bezpośredni wpływ na takie zarządzanie. W szczególności wymienione powyżej czynności i obowiązki R. T. nie miały charakteru "zarządu działalnością" [...], lecz były to czynności organizacyjno-techniczne, które nie przenikały w sferę zarządczą [...]. Jak wynika z wyjaśnień [...] radny R. T. nie był również przedstawicielem [...]. Aby czynność mogła być ważnie dokonana w cudzym imieniu, z jej treści musi wynikać, że osoba ta działa w roli przedstawiciela. Był on jedynie umocowany do kontaktu z Powiatem Słubickim co do realizacji umowy w powierzonym mu zakresie, co polegało na podejmowaniu czynności organizacyjno-technicznych. R. T. nie był również pełnomocnikiem [...] do prowadzenia działalności gospodarczej spółki. W kontekście umowy nr [...] w piśmie z [...] stycznia 2018 r. [...] zaprzeczył, aby udzielała R. T. pełnomocnictwa, oraz aby miał on bezpośredni wypływ na działalność gospodarczą Spółki. Rzeczywiście [...] powierzył R. T. obowiązki reprezentacji w relacjach z klientami, jednak – jak wynika z wyjaśnień [...] – nie wiązało się to z uprawnieniami do prowadzenia działalności gospodarczej Spółki. Organ nadzoru wskazał, że przepis art. 25b ust. 1 u.s.p. zakazuje radnemu powiatowemu bycia pełnomocnikiem w prowadzeniu działalność z wykorzystaniem mienia powiatu. Nie chodzi więc tu o jakiekolwiek pełnomocnictwo, lecz takie które uprawnia do prowadzenia działalności gospodarczej, a więc do "zarządzania tą działalnością" przy użyciu udzielonego pełnomocnictwa. Dalej organ nadzoru ustalił, że w dniu 21 lipca 2015 roku pomiędzy [...] jako zlecającym a Stowarzyszeniem [...] (dalej: Stowarzyszenie) jako wykonawcą, zawarta została umowa na zorganizowanie za wynagrodzeniem imprezy pn.: "[...]". Była to umowa częściowego podwykonawstwa umowy nr [...] zawartej pomiędzy Powiatem Słubickim a [...]. Członkiem zarządu (prezesem) Stowarzyszenia był wówczas radny R. T. W ocenie Wojewody kluczowym elementem w procesie ustalenia czy radny R.T. dopuścił się naruszenia art. 25b ust. 1 u.s.p. było ustalenie, czy Stowarzyszenie wykorzystywało mienie Powiatu Słubickiego w postaci środków pieniężnych. Biorąc pod uwagę cel ustanowienia przepisów antykorupcyjnych, organ nadzoru stanął na stanowisku, zgodnie z którym, aby Stowarzyszenie mogło się posługiwać jakimkolwiek mieniem komunalnym Powiatu, mienie to musi zostać Stowarzyszeniu w jakiś sposób udostępnione do wykorzystania. Innymi słowy Stowarzyszenie musi otrzymać je do władania. W świetle poczynionych przez organ nadzoru ustaleń, do takiego wykorzystania w ogóle nie doszło. Środki pieniężne Powiatu nie zostały w żaden sposób przekazane bądź udostępnione dla Stowarzyszenia. Co więcej, nie istniał nawet tytuł prawny do takiego rozporządzenia. Niewątpliwie środki pieniężne Powiatu zostały natomiast rozporządzone na rzecz [...] tytułem wynagrodzenia za wykonanie umowy. Z chwilą dokonania tego rozporządzenia, będące jego przedmiotem środki pieniężne stały się mieniem [...]. Z kolei Stowarzyszenie otrzymało środki pieniężne od [...] tytułem wynagrodzenia za wykonanie umowy. Środki te pochodziły z majątku [...] i nie stanowiły mienia Powiatu Słubickiego. To ostatnie rozporządzenie nie może więc być zdaniem organu nadzoru kwalifikowane jako wykorzystywanie mienia Powiatu. W ocenie organu nadzoru nie zachodził również stan prowadzenia przez Stowarzyszenie i [...] wspólnej działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Powiatu. Świadczenie usług przez Stowarzyszenie na rzecz [...] który korzysta z mienia komunalnego Powiatu Słubickiego, nie jest równoznaczne z prowadzeniem wspólnie z [...] działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Powiatu, ponieważ w tym przypadku Stowarzyszenie nie ma żadnego tytułu prawnego do władania tym mieniem. Wobec tego, że Stowarzyszenie nie wykorzystywało mienia Powiatu Słubickiego, zarządzanie Stowarzyszeniem przez radnego R. T. nie naruszało zakazu z art. 25b ust. 1 u.s.p. Organ nadzoru ponadto wskazał, że z pisemnych wyjaśnień Stowarzyszenia wynikało, że Stowarzyszenie nie prowadziło i nie prowadzi działalności gospodarczej. Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubuskiego z dnia [...] stycznia 2018 r. złożył Powiat Słubicki zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 383 § 1 i art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, że nieodłączonym elementem składowym uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego jest uzasadnienie, podczas gdy żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie nakłada na radę powiatu obowiązku uzasadniania uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, a ocena zgodności z prawem takiej uchwały powinna zostać dokonana przez organ nadzoru w oparciu o dowody, które stanowiły podstawę jej wydania; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 25b ust. 1 ustawy z u.s.p. w zw. z art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej mające wpływ na wynik sprawy, przez ich niewłaściwą subsumpcję, a w konsekwencji przyjęcie, że radny R. .T. nie prowadził działalności gospodarczej na własny rachunek z wykorzystaniem mienia powiatu, podczas gdy czynności usługowe wykonywane przez radnego w ramach stowarzyszenia "[...]" w sposób zorganizowany i ciągły, przy jednoczesnym korzystaniu z mienia powiatu, zakwalifikować należy, jako naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w odrębnych przepisach działalności, a mianowicie - prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia powiatu; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego zw. z art. 25b ust. 1 u.s.p., mające wpływ na wynik sprawy, przez ich niewłaściwą subsumpcję, a w konsekwencji przyjęcie, że radnego R. T. nie można uznać za pełnomocnika spółki "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w S. prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu, podczas gdy radny R. T. został upoważniony do dokonywania z Powiatem Słubickim oraz z osobami trzecimi czynności prawnych, które wywierały bezpośredni skutek w sferze [...], co pozwalało na przyjęcie, że radny R. T. został ustanowiony jako pełnomocnik podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu; 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 79 ust. 3 u.s.p. w zw. z art. 76 ust. 2 u.s.p. w zw. z art. 77 u.s.p., mające wpływ na wynik sprawy, przez niewłaściwe przyjęcie, iż doszło do istotnego naruszenia prawa, przy czym powyższe organ nadzoru wywnioskował w oparciu o przyjęte we własnym zakresie rozumienie zakwestionowanej podstawy prawnej, a nadto interpretację rozszerzającą, przy braku jednolitości poglądów prawnych w tym zakresie, podczas gdy orzeczenia organów nadzoru powinny - w sposób niebudzący wątpliwości - wskazywać podstawę prawną, która została naruszona, bez uzasadnionych wątpliwości co do legalności aktu ustanowionego przez organ powiatu, czemu organ nie podołał, a co wpłynęło na ograniczenie naczelnej zasady samodzielności organów samorządu terytorialnego; 5. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 79 ust. 1 u.s.p. w zw. z art. 79 ust. 3 u.s.p., mające wpływ na wynik sprawy, przez niewskazanie przez organ nadzoru konkretnego rodzaju naruszenia prawa, które w jego opinii zaistniało, przy czym tenże wywód prawny, jako część uzasadnienia prawnego, jest obligatoryjnym składnikiem rozstrzygnięcia nadzorczego, który winien się w nim znajdować, czemu organ nadzoru nie sprostał; 6. naruszenie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 79 ust. 5 u.s.p. w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako k.p.a.) przez niewywiedzenie z przepisów prawa materialnego konkretnego rodzaju naruszenia, przy czym wywód w zakresie określonego naruszenia przepisów prawa jest obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego, który składa się na uzasadnienie prawne tegoż aktu, a także poprzez wskazanie w rozstrzygnięciu nadzorczym jedynie okoliczności faktycznych, które w ocenie organu nadzoru wpłynęły na stwierdzenie nieważności objętej nim uchwały. W związku z powyższym Powiat Słubicki wniósł o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zarzuty zostały szeroko omówione wraz opisem stanu faktycznego sprawy i odniesieniem się do dokumentów załączonych do uchwały lub zgromadzonych w toku postępowania nadzorczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski wniósł o oddalenie skargi w całości podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Postanowieniem z dnia 22 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi R. T. na uchwałę Rady Powiatu Słubickiego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego do czasu z prawomocnego zakończenia niniejszego postępowania, jako postępowania prejudycjalnego. Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. dopuścił do udziału w niniejszej sprawie sądowej sprawie w charakterze uczestnika tego postępowania R T. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Dalej zwrócono uwagę na treść art. 77 u.s.p. i art. 76 u.s.p. oraz na to, że rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu powiatu przez organ nadzoru może być wydane, gdy uchwała narusza prawo w sposób istotny. Sąd zaznaczył, że rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu powiatu, sąd zobowiązany jest badać zwłaszcza treść samej uchwały, rozstrzygając m. in. to, czy stwierdzenie nieważności zostało zastosowane zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny Sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo. Działanie Sądu obejmuje zatem w pierwszym rzędzie badanie zgodności z prawem samej uchwały gminy, a następnie badanie zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tej uchwały. Badanie legalności uchwały, której nieważność stwierdzono rozstrzygnięciem nadzorczym, jest zatem immanentnie związane z procesem oceny prawidłowości samego aktu nadzoru. Specyfiką spraw z tego zakresu jest właśnie kontrolowanie aktów objętych aktami nadzoru, a tym samym, oceniając legalność rozstrzygnięcia nadzorczego na moment jego wydania, sąd administracyjny bada prawidłowość aktu, którego nieważność stwierdzono w tym trybie. Rozstrzygnięcie nadzorcze i uchwała dotyczą zastosowania wobec radnego sankcji określonej w art. 25b ust. 1 u.s.p. (taką podstawę wskazano w uchwale), zgodnie z którym radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Z tym przepisem koreluje art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego, przewidujący sankcję w postaci wygaśnięcia mandatu radnego wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W takim przypadku, wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza rada powiatu w drodze uchwały, najpóźniej w terminie miesiąca od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Uchwała ma w tym wypadku charakter aktu deklaratoryjnego, gdyż stwierdza jedynie skutek płynący z ustawy. Analogiczny charakter i skutek ma zarządzenie zastępcze wydane przez organ nadzoru na podstawie art. 79 ust. 1 w zw. z art. 85a ust. 2 u.s.p. – w razie niepodjęcia przez radę powiatu stosownej uchwały w terminie 30 dni od dnia wezwania. Sąd Wojewódzki podkreślił, że kwestia braku uzasadnienia uchwały nie jest jednolicie postrzegana i w orzecznictwie nie ma co do niej jednomyślności. Wynika to z tego, że przepisy prawa nie nakładają explicite takiego obowiązku. Tę linie reprezentuje wyrok NSA z dnia 26 września 2014 r., II OSK 2282/14, w którym stwierdzono, że "żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie nakłada na radę gminy obowiązku uzasadniania uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego. Uchwała ta może mieć uzasadnienie i jeśli je ma to jest to okoliczność bardzo pomocna przy dokonywaniu oceny jej prawidłowości. Sam fakt braku uzasadnienia nie powoduje jednak, że uchwała rażąco narusza prawo. Ocena zgodności z prawem takiej uchwały powinna wówczas zostać dokonana w oparciu o dowody, które stanowiły podstawę jej wydania". W doktrynie i judykaturze obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które – sprawując kontrolę – muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmik, a także z zasady demokratycznego państwa prawnego i zasad szczegółowych, w tym zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa czy zasad "dobrej legislacji". W procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej przepis art. 7 Konstytucji RP, stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności i niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Podkreśla się, że uzasadnienie uchwały spełnia istotną funkcję w mechanizmach władzy demokratycznej, jest m.in. wyrazem jawności działania tej władzy i w tym kontekście prawa mieszkańców do informacji publicznej W zbliżonych kategorialnie sprawach dotyczących wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym pogląd o konieczności sporządzania uzasadnienia uchwał uznawany jest za ugruntowany. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko optujące za koniecznością uzasadniania uchwał, z zastrzeżeniem, że nie ma ono charakteru generalnego. Sąd zaznaczył, że wada – w postaci braku uzasadnienia – nie w każdym przypadku jest wadą istotną, lecz w stanie faktycznym niniejszej sprawy za taką wadę może być uznana. W dalszej części rozważań Sąd przedstawił uwagi co do regulacji art. 25b ust. 1 u.s.p. i wskazał, że przepis art. 25b ust. 1 u.s.p. ma jednoznacznie antykorupcyjny charakter i kształtuje odpowiednie standardy wykonywania obowiązków radnego, które powinny cechować rzetelność i uczciwość. Celem przepisów antykorupcyjnych jest zapobieganie sytuacjom, w których radni mogliby osiągać jakiekolwiek korzyści z tytułu sprawowanego mandatu. Z drugiej jednak strony dokonując wykładni powyższego przepisu należy zdaniem Sądu zwrócić uwagę na to, że wygaśnięcie mandatu dotyka zarówno czynnego, jak i biernego prawa wyborczego. Ulega w ten sposób przekreśleniu zasada trwałości mandatu pochodzącego z wyborów bezpośrednich. Automatyzm i rygoryzm w zakresie stanowienia i stosowania przepisów dotyczących wygaśnięcia mandatu pochodzącego z wyborów prowadzi do podważenia równowagi między prawami wybieranych oraz wyborców a koniecznością osiągnięcia celów, którym służą nakazy i zakazy nakładane na osoby, które uzyskały mandat w wyniku wyborów, co prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności. Sąd Wojewódzki mając na względzie standardy sprawiedliwości proceduralnej uznał, że w tej konkretnej sprawie brak uzasadnienia uchwały powoduje, iż powstają istotne wątpliwości, z których część trafnie podniósł w rozstrzygnięciu organ nadzoru. Dotyczą one tego, czy zarzut stawiany radnemu opiera się na uznaniu, że naruszył on zakaz przewidziany w art. 25b ust. 1 u.s.p. prowadząc działalność gospodarczą na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat czy też zarządzał taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności, jeśli zważy się na to, że radny w niniejszej sprawie występował jako pracownik spółki komunalnej powiatu, a jednocześnie jako członek władz osoby prawnej stowarzyszenia, nie dokonujący bezpośrednio, w imieniu stowarzyszenia czynności prawnych z powiatem, lecz spółką komunalną. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę na szczególny charakter postępowania nadzorczego, którego przedmiotem jest ocena legalności aktu wydanego przez organ jednostki samorządu terytorialnego, bez możliwości prowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie stanu faktycznego w rozumieniu przepisów k.p.a. Wskazał, że w postępowaniu nadzorczym nie ma możliwości uzupełnienia lub ujednoznacznienia stanu faktycznego sprawy. Istotność braku postępowania prowadzonego przed organem powiatu polega zatem nie tyle na braku formalnego uzasadnienia uchwały, ile, w kontekście tego braku, niemożności dokonania jednoznacznych ustaleń co do faktów istotnych dla sprawy na podstawie materiału dołączonego do uchwały. Ustalenia nie mogą być na etapie nadzorczym lub sądowym uzupełnione, gdyż naruszyłoby to i ustrojowe podstawy tych postępowań, jak i podstawowe gwarancje adresata sankcji zawartej w uchwale. Brak uzasadnienia uchwały może być zatem uznany za nieistotny, jeśli stan sprawy jest stosunkowo nieskomplikowany i jasny do kwalifikacji prawnej. Jednak brak uzasadnienia uchwały, w takim stanie sprawy, jaki został poddany kontroli nadzorczej oraz kontroli sądowej stał się już brakiem istotnym. Ograniczył bowiem istotnie możliwości działania organu nadzoru, który – przy braku uzasadnienia, niejako we własnym zakresie rekonstruował stan faktyczny, nie mogąc go jednak weryfikować lub uzupełniać przy zastosowaniu wszystkich instrumentów kodeksowych, nie mając nawet pewności co do tego, jakie konkretnie ustalenia stały się podstawą końcowej kwalifikacji przyjętej w uchwale. Również sam materiał dowodowy przedstawiony do uchwały nie dowodzi jednoznacznie twierdzeń powiatu, w sprawie pojawiają się bowiem wątpliwości wymagające uzupełnienia postępowania dowodowego. W szczególności jeśli w sprawie występują rozbieżności dotyczące wykładni treści oświadczeń cywilnoprawnych, w szczególności pełnomocnictwa lub umów, to nie można poprzestać tylko na przytoczeniu i analizie treści tych dokumentów (por. art. 65 kodeksu cywilnego). Wiadomo jednak, że organ nadzoru, a tym bardziej sąd administracyjny nie mają prawnej możliwości przeprowadzenia dowodów osobowych po to, by jednoznacznie ustalić, jaki był zakres tego pełnomocnictwa i rola radnego w czynnościach prawnych i faktycznych podejmowanych przez spółkę [...] i stowarzyszenie. Dowody takie nie były przedstawione do uchwały. Podobnie brakuje w materiale dowodowym pełnej analizy finansowo-księgowej "przepływu" środków pieniężnych miedzy powiatem, spółką, a następnie stowarzyszeniem. Jeśli bowiem fakty twierdzone (w sposób pełny i formalnie ujawniony przez organy powiatu dopiero w skardze), są hipotetycznie prawdziwe, to należałoby rozważyć, czy zachowanie radnego nie zmierzało do obejścia prawa. Taka kwalifikacja jest jednak o wiele trudniejsza do wykazania, niż przypadki bezpośredniego naruszenia przepisów art. 25b ust. 1 u.s.p. czy art. 24f u.s.g., które odnotowuje orzecznictwo. W tej perspektywie widoczne jest jakiego znaczenia nabiera uzasadnienie uchwały oraz poprzedzające uchwałę postępowanie wyjaśniające, które to braki należy uznać za istotne i uzasadniające treść rozstrzygnięcia nadzorczego (co nie oznacza podzielenia jego wszystkich wniosków tylko zgodność co do tego, że materiał przedstawiony do uchwały, jak i sama uchwała nie dają podstaw do jednoznacznego przypisania radnemu naruszenia zakazu określonego w art. 25b ust. 1 u.s.p.). Sąd Wojewódzki podkreślił, że okoliczności opisane w projekcie uchwały mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich legalności w kontekście zakazu określonego w art. 25b ust. 1 u.s.p., ale to nie czyni ich jeszcze stwierdzonymi w takim stopniu, by można, opierając się na samej treści uchwały i dokumentach do niej załączonych, rozstrzygnąć o zasadności albo niezasadności materialnej trafności uchwały. Do tego konieczna jest wszechstronna analiza polegająca w pierwszej kolejności na przeprowadzeniu wszystkich niezbędnych dowodów i jego prawidłowej ocenie w stopniu pozwalającym na ustalenie jednoznacznego stanu faktycznego w kontekście przyjmowanego w doktrynie i judykaturze zakresu zastosowania art. 25b ust. 1 u.s.p. Na tym etapie, wobec wątpliwości faktycznych, wypowiadanie się w tej kwestii jest przedwczesne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiat Słubicki zaskarżając wyrok w całości i zarzucając: 1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 383 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz.U. z 2017 r. poz. 15 ze zm.; dalej: k.w.) w zw. z art. 383 § 2 k.w. w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż nieodłączonym elementem składowym uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego jest uzasadnienie, którego treść pozwala na skuteczne zbadanie czy organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego dokonał prawidłowej subsumcji wykazanego stanu faktycznego pod materialnoprawne przesłanki warunkujące wygaśnięcie mandatu radnego, podczas gdy żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa nie nakłada na radę powiatu obowiązku uzasadniania uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, a ocena zgodności z prawem takiej uchwały powinna zostać dokonana przez pryzmat zgromadzonych dowodów, które stanowiły podstawę do jej podjęcia; 2. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1868; dalej: u.s.p.) w zw. z art. 383 § 2 k.w., w wyniku wadliwego przyjęcia, iż brak uzasadnienia uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego zakwalifikować należy, jako istotne naruszenia prawa (brak istotny), podczas gdy z istotnym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa, kiedy wynika to wprost z treści tychże przepisów, przy czym samej podstawy prawnej domniemywać nie można; 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 79 ust. 3 u.s.p. w zw. z art. 76 ust. 2 u.s.p. w zw. z art. 77 u.s.p., poprzez niewłaściwe przyjęcie, iż doszło do istotnego naruszenia prawa, przy czym powyższe Sąd I instancji wywnioskował w oparciu o przyjęte we własnym zakresie rozumienie poddanej pod wątpliwość kwestii prawnej, a nadto interpretację rozszerzającą, przy braku jednolitości poglądów prawnych w tym zakresie, podczas gdy orzeczenie Sądu I instancji oddalające skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru powinno – w sposób niebudzący wątpliwości – wskazywać przepis prawa, który został naruszony; 4. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 383 § 1 pkt 5 k.w. w zw. z art. 25b ust. 1 u.s.p., poprzez ich niezastosowanie w wyniku przyjęcia, iż wobec wątpliwości faktycznych, a przede wszystkim wobec braku uzasadnienia uchwały Rady Powiatu Słubickiego, wypowiedzenie się przez Sąd I instancji w zakresie naruszenia przez radnego ustawowych zakazów uregulowanych w art. 25b ust. 1 u.s.p. uznać należy za przedwczesne, podczas gdy materiał dowodowy w aktach sprawy się znajdujący (co istotne – skompletowany przez organ nadzoru), zaświadcza o tym, iż radny dopuścił się naruszenia bezwzględnie obowiązujących przepisów o charakterze antykorupcyjnym, które zostały wskazane w treści uchwały, co obligowało Sąd I instancji do wypowiedzenia się w tymże zakresie oraz czyniło koniecznym uwzględnienie skargi Powiatu Słubickiego w całości; 5. rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., mające istotny wpływ na treść skarżonego wyroku, poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów podniesionych na łamach skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu jest konieczność odniesienia się do wszystkich kwestii prawnych wynikających z zarzutów podniesionych (zgłoszonych) przez Skarżącego względem kwestionowanego aktu nadzoru, czego Sądu I instancji nie dokonał, a co uzasadnia eliminację zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Uwzględnieniu podlegały zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz art. 79 ust. 1 u.s.p., aczkolwiek nie w takiej mierze jak zostały one ujęte w petitum skargi kasacyjnej. Zasadnie strona skarżąca zakwestionowała stanowisko Sądu Wojewódzkiego, zgodnie z którym niezawarcie w Uchwale Rady Powiatu Słubickiego z [...] grudnia 2017 r. uzasadnienia stanowiło istotne naruszenie prawa, wystarczające do podjęcia przez Wojewodę Lubuskiego rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego jej nieważność na podstawie art. 79 ust. 1 u.s.p. Wbrew argumentacji Sądu Wojewódzkiego w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności pozwalające na stwierdzenie nieważności przedmiotowej Uchwały wyłącznie z powodu braku jej uzasadnienia. Zasadniczo na akceptację zasługuje pogląd wyrażony przez Wojewodę oraz Sąd Wojewódzki, że chociaż w przepisach prawa – mających zastosowanie do uchwały w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego – nie ma wyraźnego unormowania nakładającego na właściwy organ obowiązek uzasadniania uchwały, to wymóg taki wynika z zasad konstytucyjnych. Jak słusznie zaznaczył Sąd Wojewódzki w orzecznictwie i doktrynie podnosi się, że w procesie interpretacji kompetencji władzy publicznej art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza więc po stronie organów władzy publicznej powinność uzasadniania podejmowanych rozstrzygnięć. Trafnie stwierdził Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym, że działanie organu władzy publicznej, mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Niewątpliwie konieczność uzasadniania uchwał wynika ze współczesnych standardów państwa prawa i ma podstawowe znaczenie dla przeciwdziałania arbitralności organów administracji publicznej. Jednocześnie trudno nie dostrzec, że brak uzasadnienia w uchwałach poddawanych kontroli nie jest traktowany automatycznie przez sądy administracyjne jako przesłanka do stwierdzania ich nieważności (por. wyroki NSA z dnia 29 września 2014 r., II OSK 2282/14, z dnia 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2136/16). W wieloletniej praktyce orzeczniczej brak uzasadnień przykładowo w uchwałach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie stanowił przeszkody do kontroli ich legalności. Przyjmuje się bowiem, że sam brak uzasadnienia uchwały poddanej kontroli nadzorczej lub sądowej nie warunkuje stwierdzenia jej nieważności, o ile z materiału dowodowego przedstawionego w sprawie wynikają motywy, jakimi kierował się dany organ jednostki samorządu terytorialnego. Właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, gdyż Rada Powiatu przekazała organowi nadzoru obszerny materiał dowodowy stanowiący podstawę stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, jak też uzasadnienie projektu uchwały zawierające ustalenia w zakresie przyjętego w sprawie stanu faktycznego i prawnego. Potwierdzeniem, że Wojewoda dysponował dokumentacją wystarczającą do merytorycznej weryfikacji przedmiotowej Uchwały jest treść wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego, w którego uzasadnieniu zawarto analizę dowodów zebranych w przeprowadzonym postępowaniu oraz ocenę prawną w zakresie przepisu art. 25b ust. 1 u.s.p. z konkluzją, że radny nie prowadził działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia Powiatu Słubickiego, a także nie zarządzał taką działalnością ani też nie był przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności, a tym samym nie naruszył zakazu z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego. Według stanowiska wyrażonego przez Wojewodę, stwierdzenie nieważności spornej Uchwały nastąpiło wskutek istotnego naruszenia prawa, tj. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 25b ust. 1 u.s.p., art. 383 § 1 pkt 5 w zw. z art. 383 § 2 Kodeksu wyborczego. W takim stanie sprawy rzeczą Sądu Wojewódzkiego było dokonanie pełnej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie wyznaczonym jego podstawą faktyczną i prawną. Tymczasem Sąd Wojewódzki poprzestał na konstatacji, że zasadniczo brak uzasadnienia przedmiotowej Uchwały uniemożliwił rekonstrukcję stanu faktycznego sprawy, przy czym w sposób ogólnikowy wskazał także na braki postępowania dowodowego przed organem Powiatu. Z uzasadnienia wyroku nie wynika jednak, aby Sąd Wojewódzki przeprowadził rzetelną analizę materiału dowodowego, w tym uzasadnienia projektu Uchwały oraz protokołu z sesji Rady Powiatu odbytej w dniu 28 grudnia 2017 r. Zaznaczyć należy, że Sąd Wojewódzki przy ocenie sprawy pominął niezasadnie treść uzasadnienia do projektu Uchwały w sytuacji, gdy wraz z pozostałymi dowodami projekt ten był opiniowany m.in. przez Komisję Rewizyjną, był też podstawą dyskusji radnych Powiatu na sesji w dniu [...] grudnia 2017 r. Również Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym odniósł się do ustaleń i wniosków uzasadnienia projektu Uchwały, dostrzegając, że Rada Powiatu rozważała przypadek wygaśnięcia mandatu radnego właśnie na podstawie tego dokumentu. W niniejszej sprawie, gdy uzasadnienie projektu Uchwały było znane radnym wraz z kompletem dokumentów wykorzystanych w postępowaniu Rady Powiatu, to nie miała decydującego znaczenia okoliczność, że sporządzonego uzasadnienia nie uczyniono formalnie częścią podjętej Uchwały. Nie było zatem przeszkód aby Sąd Wojewódzki zweryfikował prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego przez Wojewodę na podstawie materiału dowodowego zebranego w postępowaniu nadzorczym. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że Sąd Wojewódzki, rozpoznając skargę Powiatu, miał obowiązek ocenić, czy Wojewoda w sposób zgodny z prawem skorzystał z kompetencji nadzorczej i czy zasadnie zakwestionował legalność przedmiotowej Uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Badając zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Sąd Wojewódzki powinien w sposób kategoryczny wypowiedzieć się co do prawidłowości ustaleń faktycznych dokonanych przez Wojewodę oraz wnioskowania dotyczącego wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę wydanego aktu. W odniesieniu do rozstrzygnięć nadzorczych należy pamiętać, że stosownie do art. 79 ust. 3 u.s.p. w zw. z art. 79 ust. 5 u.s.p. i art. 107 § 3 k.p.a. organ nadzoru powinien w rozstrzygnięciu nadzorczym zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne, a co za tym idzie przedstawić ocenę dowodów i wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz wyjaśnić przesłanki prawne determinujące stwierdzenie nieważności kontrolowanego aktu. Tych wszystkich aspektów sprawy Sąd Wojewódzki nie uwzględnił, w efekcie czego zasadne okazały się zarzuty z punktów 1, 2, 3 i 5 skargi kasacyjnej. Dla porządku należy dodać, że zarzut z punktu 4 petitum skargi kasacyjnej okazał się częściowo przedwczesny z uwagi na brak stanowiska Sądu Wojewódzkiego co do zaistnienia materialnoprawnych przesłanek stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego na podstawie przepisów art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 25b ust. 1 u.s.p. Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy skład orzekający uwzględni zaprezentowaną wyżej wykładnię przepisów prawa i wynikające z niej konsekwencje procesowe.