II SA/Go 352/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia 28 listopada 2017 r., nr LIX.810.2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w rejonie linii kolejowej nr [...] I. stwierdza nieważność § 2 pkt 7 i 8, § 6 ust. 1 pkt 3 lit. d, § 9 ust. 2 pkt 3 i § 18 ust. 2 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały, II. w pozostałej części skargę oddala. Wojewoda działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej: u.s.g.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.), zaskarżył uchwałę Nr LIX.810.2017 Rady Miasta w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Parku [...] w rejonie linii kolejowej nr [...]. Zarzucając zakwestionowanej uchwale naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 15 ust. 2 pkt 8 i art. 17 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.) oraz § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587, dalej: rozp. MI), skarżący wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Uzasadniając skargę Wojewoda wskazał, iż zarzuca uchwale istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w związku z naruszeniem: 1.art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozp. MI, tj. na skutek nieokreślenia obligatoryjnych elementów planu miejscowego w stosunku do terenów oznaczonych symbolem ZL (Las) Skarżący zaznaczył, że zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Natomiast zgodnie z § 4 pkt 6 rozp. MI ustala się linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy oraz geometrię dachu. Rada Miasta w § 18 ust. 2 pkt 2 lit. a przedmiotowej uchwały dla terenu o przeznaczeniu podstawowym - Las (ZL) ustaliła zakaz: "realizacji zabudowy kubaturowej niezwiązanej z gospodarką leśną". Zakaz realizacji zabudowy kubaturowej na terenie ZL (Las) dotyczy jedynie zabudowy niezwiązanej z gospodarką leśną, zabudowa kubaturowa związana z gospodarką leśną może być lokalizowana na tym terenie. Pomimo możliwości realizacji na terenie ZL zabudowy kubaturowej związanej z gospodarką leśną w planie nie określono zasad jej kształtowania oraz wskaźników zagospodarowania terenu. W ocenie organu skarżącego, brak określenia obowiązkowych parametrów urbanistycznych stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego; 2. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. tj. na skutek nieokreślenia obligatoryjnego elementu planu - maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej w stosunku do wszystkich terenów wyznaczonych w planie Skarżący wskazał, że jednym z obowiązkowych parametrów określanych w planie miejscowym jest maksymalna i minimalna intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej (art. 15 ust. 2 pkt 6). W § 6 ust. 1 pkt 3 lit. d przedmiotowej uchwały Rada Miasta dopuściła "zastosowanie indywidualnej intensywności zabudowy przy zachowaniu parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w ustaleniach szczegółowych dla terenów". W ocenie organu skarżącego wyżej cytowany zapis nie stanowi o spełnieniu przez organ uchwałodawczy obowiązku wynikającego z ww. przepisu. Określenie wskaźników intensywności zabudowy należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, która odpowiedzialna jest za kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Ustalenie w planie miejscowym pozostałych parametrów zabudowy nie zwalnia z obowiązku ustalenia parametru maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy. Miasto w § 2 pkt 7 uchwały zdefiniowała pojęcie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej jako parametr określony w procentach, będący ilorazem sumy wszystkich powierzchni terenów biologicznie czynnych położonych w granicach nieruchomości, do jej powierzchni; 3. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozp. MI w związku z błędnym zdefiniowaniem wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokości zabudowy. Wielkość powierzchni zabudowy, zgonie z § 4 pkt 6 rozp. MI, należy określić w stosunku do powierzchni działki lub terenu. W przedmiotowym planie miejscowym w § 2 pkt 8 ustalono "wskaźnik powierzchni zabudowy - parametr określony w procentach, będący ilorazem sumy powierzchni zabudowy, liczonej na poziomie parteru w zewnętrznym obrysie murów wszystkich budynków położonych w granicach nieruchomości, do jej powierzchni". Pojęcie "nieruchomości" nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem "działki budowlanej". Nieruchomość może bowiem składać się z jednej lub kilku działek gruntu. Zgodnie z wyżej cytowanymi przepisami z zakresu planowania przestrzennego, określane w planie miejscowym parametry urbanistyczne powinny odnosić się do działki budowlanej a nie jak ustaliła rada gminy do nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Go 659/16 wskazał "w procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy zwrócić szczególną uwagę na rolą definicji ustawowych. Rola ta, wyznaczona przez hierarchię aktów prawnych, wiąże się z koniecznością uwzględnienia obowiązywania definicji prawnej, oddziałującej na prawa i obowiązki adresatów tej normy. Organ tworzący akt prawa miejscowego winien w tym zakresie odwołać się do regulacji ustawowych, nie może natomiast tworzyć własnej definicji, czy tez modyfikować istniejącej definicji, zawierając w niej elementy odmienne od tych zawartych w definicji legalnej". Reasumując, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powierzchnia biologicznie czynna powinna zostać ustalona w stosunku do działki budowlanej. W § 4 pkt 6 rozp. MI wielkości powierzchni zabudowy odnosi się do powierzchni działki lub terenu. Należy jednak zwrócić uwagę, że ww. rozporządzenie nie było aktualizowane waz ze zmianami ustawy. W dniu 21 października 2010 r. weszła w życie zmiana ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 15 ust. 2 pkt 6 skutkiem czego, zgodnie z ww. ustawą parametry urbanistyczne powinny odnosić się do działki budowlanej. Biorąc pod uwagę, że ustawa ma nadrzędną rolę nad rozporządzeniem należy analogicznie dostosować przepisy rozporządzenia, a mianowicie wielkość powierzchni zabudowy powinna być liczona w stosunku do działki budowlanej. W zaskarżonym planie miejscowym Rada Miasta zawarła również definicję przeznaczenia podstawowego, która brzmi następująco: obowiązujące przeznaczenie, wraz z niezbędnym zagospodarowaniem oraz funkcjami i obiektami towarzyszącymi, odnoszące się do minimum 60 % powierzchni każdej nieruchomości i powierzchni całkowitej wszystkich obiektów istniejących i projektowanych w jej granicach (§2 pkt 4). W przypadku, gdy nieruchomość tworzyły będą dwie działki budo wdane położone na terenach o innym przeznaczeniu, zastosowanie wyżej cytowanej definicji przeznaczenia podstawowego nie będzie możliwe. Wskazując błędnie zdefiniowane pojęcia należy również odnieść się do "wysokości zabudowy". W § 2 pkt 9 uchwały Rada Miasta zdefiniowała pojęcie wysokości zabudowy uwzględniając jedynie budynki i wiaty. W ocenie Wojewody pod pojęciem "zabudowy" należy rozumieć wszystkie obiekty budowlane (budynki, budowle i obiekty małej architektury). Wyznaczenie w planie miejscowym parametrów urbanistycznych służy m.in. kształtowaniu zabudowy. Ograniczenie się w planie jedynie do sprecyzowania wysokości budynków i wiat, bez uwzględnienia pozostałych obiektów skutkować może zaburzeniem ładu przestrzennego oraz naruszeniem walorów kompozycyjno - estetycznych przestrzeni. Stanowisko organu skarżącego w sprawie interpretacji pojęcia zabudowy znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie: Pojęcie "zabudowy" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "budynku". W świetle art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obiektami budowlanymi są budynki, budowle i obiekty małej architektury. Obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy dotyczy nie tylko budynków, lecz również innych obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów ustawy Prawo budowlane, jeżeli budowa takich obiektów jest dopuszczona w planie" (wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2196/13, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 23 listopada 2016 r., akt II SA/Go 659/16). Zaskarżony plan miejscowy dopuszcza realizację również innych obiektów budowalnych, nie tylko budynków i wiat. 4. art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. na skutek braku określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W myśl art. 15 ust. 2 pkt 8 ww. ustawy rada gminy zobligowana jest umieścić obowiązkowo w planie miejscowym szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości. Sprecyzowanie wymogów w tym zakresie dokonane zostało w § 4 pkt 8 rozp. MI, zgodnie z którym ustalenia dotyczące szczególnych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Rada Miasta w tekście uchwały w Rozdziale 5 "Zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości" ustaliła: "nie określa się: szerokości frontu wydzielanych działek, kata położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego" (§9 ust. 2 pkt 3 lit. a j b). Odstąpienie od określenia obligatoryjnych elementów planu nie zostało w żaden sposób uzasadnione przez organ. W § 9 ust. 2 pkt 1 niniejszej uchwały Rada Miasta określiła minimalną powierzchnię nowo wydzielanych działek pod zabudowę. Parametr ten stanowi fakultatywne ustalenie planu miejscowego (art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p.) i w ocenie organu skarżącego nie jest parametrem tożsamy z parametrem określanym w ramach zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości (parametry działek uzyskiwane w wyniku scalania i podziału nieruchomości - § 4 pkt 8 ww. rozporządzenia). Ustalone w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału stanowią podstawę do przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.). Bez uszczegółowionych planem zasad i warunków scalania i podziału nie jest w ogóle możliwe przeprowadzenie takiej procedury. Wynika to z treści art. 102 ww. ustawy, który wskazuje, że podstawą dla postępowania w sprawie scalania i podziału są stosowne zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a treść planów wyznacza zakres przedmiotowy i podmiotowy czynności podejmowanych w toku postępowania scaleniowego. Wszczęcie procedury scalania i podziału może nastąpić zarówno z urzędu, jak też na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych posiadających co najmniej 50 % powierzchni gruntów objętych scalaniem i podziałem. W tym ostatnim przypadku procedura scalania i podziału musi również oparta być na ustaleniach wynikających z planu miejscowego, co prowadzi do wniosku, że omawiane zasady i warunki muszą być określone dla wszystkich nieruchomości położonych na obszarze planu a nie tylko dla tych które znalazły się w wyznaczonych w planie na podstawie art. 15 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym granicach obszarów wymagających przeprowadzenia scalania i podziału. Tym samym należy przyjąć, że ustalenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału dla wszystkich nieruchomości w granicach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkiem organu stanowiącego gminy, niezależnie od tego, czy określony zostanie obszar o którym mowa wart. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. W przeciwnym wypadku, niemożliwe byłoby przeprowadzenie procedury scalania i podziału z inicjatywy właścicieli lub użytkowników wieczystych ze względu na brak omawianych zasad i warunków. Będą one wykorzystywane przy scalaniu i podziale nieruchomości na obszarach określonych przez radę jako wymagające zastosowania tej instytucji, jak również na pozostałych obszarach, jeżeli z inicjatywą scalania i podziału wystąpią właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości. Rada mogłaby odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalania i podziałów, gdyby wykazane zostało, że stan faktyczny obszaru objętego ustaleniami planu nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie. Odniesienie powyższych uwag do zaskarżonej uchwały pozwala stwierdzić, że część tekstowa przedmiotowego planu nie zawiera zapisów dotyczących szczegółowych warunków i zasad scalania i podziałów nieruchomości w wymaganym zakresie tzn. obejmujących cały obszar poddany procedurze planistycznej i w sposób zgodny z treścią § 4 pkt 8 powoływanego wcześniej rozporządzenia. W niniejszej sprawie nie wykazano również, aby w terenie objętym ustaleniami planu zachodziły okoliczności faktyczne uprawniające Radę do odstąpienia od obowiązku zawarcia w planie tych zasad i warunków. Brak określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, tak jak w tym przypadku, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 maja 2014 r., sygn. akt II SA/ Wr 178/14, wyrok WSA w Gorzowie z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Go 659/16). Ponadto Wojewoda zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w związku z naruszeniem art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Skarżący wskazał, że według art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie grantów rolnych i leśnych . (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1161) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w trybie określonym w u.p.z.p. Wniosek o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa na cele nierolnicze i nieleśne należy złożyć po uzyskaniu opinii izby rolniczej oraz zgody marszałka województwa wyrażanej po należy wnieść do Ministra Środowiska. Prezydent Miasta prawidłowo wystąpił o zgodę na zmianę przeznaczenia grantów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa na cele nierolnicze i nieleśne do Ministra Środowiska. Nie został jednak zachowany tryb określonym w u.p.z.p. Zgodnie z art. 17 u.p.z.p. uzyskanie ww. zgody winno poprzedzać wyłożenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu. Tymczasem jak wynika z przedłożonej dokumentacji prac planistycznych Minister Środowiska wyraził zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne grantów leśnych będących własnością Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] października 2017 r. Projekt zaś przedmiotowego planu miejscowego był wyłożony w okresie od 6 września 2017 r. do 27 września 2017 r. Wyłożenie miejscowego planu nastąpiło przed uzyskaniem ww. zgody Ministra Środowiska. W ocenie organu skarżącego, wykładając plan miejscowy do publicznego wglądu organ powinien mieć pewność, że uzyska wymaganą zgodę i że przyjęte w planie rozwiązania są zgodne ze stanowiskiem Ministra. W przypadku braku zgody Ministra na zmianę przeznaczenia grantów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wyłożony byłby plan, który wyłożony być nie powinien. Konsekwencją powyższego jest naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego. Organ skarżący zaznaczył, iż rozważał wnioskowanie o wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie wadliwych zapisów uchwały. Warunkiem podjęcia takiego rozstrzygnięcia jest jednak ustalenie, że pozostała niewadliwa część uchwały może nadal funkcjonować w obrocie prawnym, a wyeliminowanie nieprawidłowych postanowień nie zaburzy spójności całego aktu, ani też nie spowoduje dezintegracji ustaleń planistycznych w pozostały zakresie. Niemniej jednak, po głębszej analizie przedmiotowego planu organ stwierdził, iż z uwagi na brak w nim wielu obligatoryjnych elementów konieczne jest unieważnienie go w całości. Samo usunięcie wadliwych zapisów doprowadziłoby do dezintegracji postanowień całego planu miejscowego, braku jego czytelności i przejrzystości. Odpowiadając na skargę Miasto wniosło o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazało, że przy sporządzaniu miejscowego plami zagospodarowania przestrzennego Parku [...] w rejonie linii kolejowej nr [...] zachowany został tryb sporządzenia planu miejscowego, określony w art. 17 u.p.z.p., a ustalenia w nim zawarte zgodne są z zasadami sporządzania planów miejscowych, a przedmiotowa skarga nie znajduje uzasadniania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art, 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz rozp. MI, dotyczącego nieokreślenia obligatoryjnych elementów planu miejscowego w stosunku do terenów oznaczonych symbolem ZL (las), wskazano, że na terenach leśnych, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2017r. poz. 788 z późn. zm.), trwale zrównoważoną gospodarkę leśną prowadzi się według planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu. W zaskarżonej uchwale, zgodnie z § 18 ust. 2 pkt 1 dla terenu ZL, nakazano prowadzenie gospodarki leśnej zgodnie z przepisami odrębnymi, natomiast w ust. 2 pkt 2 lit. a) zakazano zabudowy kubaturowej niezwiązanej z gospodarką leśną. Pozostałe obligatoryjne elementy planu miejscowego dla terenu ZL, określone zostały w ustaleniach ogólnych, zgodnie, z którymi zapisy rozdziału 2 określają zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zasady kształtowania krajobrazu, zapisy rozdziału 3 określają zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, zapisy rozdziału 4 określają wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych, zapisy rozdziału 5 określają szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, zapisy rozdziału 6 określają granice i sposoby zagospodarowania obszarów osuwania się mas ziemnych, zapisy rozdziału 7 określają szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, zapisy rozdziału 8 określają zasady modernizacji, rozbudowy, budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a zapisy rozdziału 9 określają sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów. Również w zapisach szczegółowych, w rozdziale 11 określającym przeznaczenie terenów oraz szczegółowe ustalenia oraz parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenów, zawarto ustalenia dla terenu ZL. Taka forma ustaleń planu ma na celu umożliwienie prowadzenia racjonalnej gospodarki leśnej, zgodnie z dokumentem szczegółowym, jakim jest Plan Urządzenia Lasu dla Nadleśnictwa. Umieszczenie w planie miejscowym dodatkowego ograniczenia determinującego sposób zagospodarowania gruntów leśnych byłoby zatem sprzeczne z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz rozp. MI, na skutek nieokreślenia obligatoryjnego elementu planu - maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej w stosunku do wszystkich terenów wyznaczonych w planie, Miasto wskazało, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w projekcie planu należy określić minimalny i maksymalny parametr intensywności zabudowy, jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Obowiązek powyższy spełniony został poprzez wprowadzenie do przedmiotowej uchwały zapisu § 6 ust. 1 pkt 3 lit. d, stanowiącego, iż dopuszcza się "zastosowanie indywidualnej intensywności zabudowy przy zachowaniu parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w ustaleniach szczegółowych dla terenów". Regulacja powyższa jest działaniem ukierunkowanym na przyszłe potrzeby inwestycyjne, nie jest jednak tożsama z całkowitą swobodą w przedmiotowym zakresie. Wychodząc bowiem od samej definicji parametru intensywności zabudowy, należy zaznaczyć ścisły związek przyjmowanych wartości z ustaleniem parametru powierzchni zabudowy oraz wysokości zabudowy, która w przedmiotowej uchwale określona została zarówno w metrach jak i też w kondygnacjach. Podkreślić przy tym należy, że praktyczne znaczenie wyrażenia "zastosowanie indywidualnej intensywności zabudowy" świadomie zredukowane zostało przez gminę - do wielkości oscylujących pomiędzy wspomnianymi parametrami dotyczącymi części nadziemnych. Działania takie wynikają z unikalnego charakteru obszaru opracowania, na którym docelowo dominować mają obiekty o przeznaczeniu produkcyjno-usługowym. Zważając zatem głównie na zmienny sposób konstrukcji tego typu obiektów, posiadających niekiedy zróżnicowaną formę części podziemnych, usztywnienie docelowej całkowitej kubatury budynków w tej części miasta posiada aspekt drugoplanowy. Argumentem, który przeważa w opisanym sposobie ujmowania przedmiotowego zagadnienia jest różnica w definiowaniu "powierzchni zabudowy" oraz "powierzchni całkowitej zabudowy". Powierzchnia całkowita zabudowy, wymagana przy określaniu intensywności terenu, w myśl zapisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r,, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.) dotyczy zarówno powierzchni kondygnacji podziemnych oraz nadziemnych. Uwzględniając zatem zapis uchwały zawarty w § 6 ust. 1 pkt 3 lit. b, dopuszczający dodatkowe kondygnacje podziemne, a także wymagania prawne dotyczące sposobu obliczania wspomnianego parametru, jedynym sposobem usankcjonowania przyjętej polityki gminy w zakresie inwestycji w obszarze planu było użycie sformułowania "indywidualnej intensywności zabudowy". Wskazać przy tym należy na jednoznaczne kształtowanie kubatury w granicach planu miejscowego, dlatego też nie można wyciągać wniosku o pominięciu wymaganej prawem regulacji dotyczących poszczególnych parametrów. Możliwa do realizacji zabudowa została dodatkowo doprecyzowana w taki sposób, aby względy techniczne nie ograniczały inwestorów oraz jednocześnie nie wpływały negatywnie na ład przestrzenny odbierany przez mieszkańców z perspektywy przestrzeni publicznych. Celowość działań, zakres wprowadzonych do uchwały regulacji oraz szczególnie bezpośrednie przywołanie parametru intensywności zabudowy w ocenie tut. organu świadczą o spełnieniu wymogu określenia zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu określonych w z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. W świetle przedstawionej i obiektywnie zobrazowanej argumentacji przyrównanie zawartych ustaleń uchwały do całkowitego braku wymaganych przepisami regulacji wydaje się działaniem niewłaściwym i absolutnie dalekim od istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz rozp. MI, dotyczącego błędnego zdefiniowaniem wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokości zabudowy, wskazano, że Wojewoda w złożonej skardze szczególny nacisk położył na wynikający z powyższych aktów prawnych obowiązek odnoszenia się w zapisach planu miejscowego do powierzchni działki budowlanej i zarzucił, że Rada Miasta w definicjach skarżonej uchwały, zamiast sformułowaniem "działka budowlana, użyła sformułowania "nieruchomość". Zważywszy, że wyjaśnienie tych dwóch pojęć rzutuje na dalszy tok rozważań, najważniejszą sprawą jest ich interpretacja. Legalna definicja "nieruchomości" zawarta została w art. 46 §1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks Cywilny (Dz. U. 2017 r. poz. 459), zgodnie z którym nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. Pojęcie "działka budowlana" zdefiniowane zostało natomiast w art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów' budowlanych wynikające z przepisów odrębnych i aktów prawa miejscowego. W powyższej definicji niezwykle istotna jest druga część wyjaśnienia, która wyraźnie wskazuje, że "działka budowlana" przeznaczona jest do zabudowy. Definicje "nieruchomości gruntowej" oraz "działki gruntu" zostały zawarte art. 4 pkt 1 i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121 z późn. zm.), skąd wynika, że nieruchomość gruntowa jest to grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, natomiast działka gruntu jest to niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Z przedstawionych wyżej definicji wyraźnie wynika, że "działka budowlana" jest szczególnym rodzajem "nieruchomości", która ma tę cechę, że może być przeznaczona pod zabudowę. Wiedzie to też do wniosku, że każda działka budowlana jest nieruchomością, ale nie każda nieruchomość jest działką budowlaną. Sam ustawodawca w u.p.z.p. wielokrotnie posługuje się pojęciem "nieruchomość", natomiast pojęciem "działka budowlana" bezpośrednio wyłącznie w odniesieniu do wskaźnika intensywności zabudowy, wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Należy zwrócić również uwagę, że zgodnie z art. 6 ust. 1 tej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W granicach skarżonego planu miejscowego znajduje się wiele gruntów, które nie posiadają cech kwalifikujących ich, jako działki budowlane w świetle definicji zawartej w u.p.z.p. Do takich gruntów należy m.in. teren zieleni urządzonej, oznaczony w planie symbolem ZP, tereny lasów o symbolu ZL oraz tereny dróg o symbolach KDW i KDD. Zgodnie z zasadami sporządzania planów miejscowych każdy grunt musi mieć ustalone przeznaczenie, niezależnie od tego, czy jest przeznaczony do zabudowy, czy też nie. Dlatego Rada Miasta w § 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały zdefiniowała "przeznaczenie podstawowe" jako obowiązujące przeznaczenie, wraz z niezbędnym zagospodarowaniem oraz funkcjami i obiektami towarzyszącymi, odnoszące się do minimum 60% powierzchni każdej nieruchomości i powierzchni całkowitej wszystkich obiektów istniejących i projektowanych w jej granicach. Dzięki temu dotyczy ono zarówno działek budowlanych, jak i wszystkich pozostałych gruntów znajdujących się w obszarze objętym omawianym planem miejscowym. Zarzut Wojewody, co do złego sformułowania w planie miejscowym zacytowanej definicji "przeznaczenia podstawowego", która w związku zastosowaniem w niej pojęcia nieruchomości, według organu skarżącego może utrudnić, a nawet uniemożliwić zagospodarowanie niektórych terenów, jest nieuzasadniony. Słusznie Wojewoda twierdzi, że pojęcie "nieruchomości" nie jest pojęciem tożsamym z pojęciem "działki budowlanej", co wykazano wcześniej, z tym, że różnica między nimi nie polega na ilości wchodzących w ich skład działek gruntu, a jedynie na możliwości ich zabudowy. Analizując definicję "działki budowlanej" zawartej w u.p.z.p. przez pryzmat definicji zawartych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, należy wywieść stwierdzenie, że, wbrew sugestiom Wojewody, nie tylko "nieruchomość", ale i również "działka budowlana" mogą składać się z kilku działek gruntu. Przez "działkę budowlaną" należy rozumieć bowiem nie tylko działkę gruntu, która stanowi niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej, ale również nieruchomość gruntową. Skoro zaś działka gruntu stanowi część lub całość nieruchomości gruntowej, oznacza to, że w skład nieruchomości gruntowej, a tym samym działki budowlanej może wchodzić więcej niż jedna działka gruntu. Nie ma zatem uzasadnienia podnoszony przez Wojewodę zarzut, że gdy nieruchomość będą tworzyły dwie działki budowlane na terenach o innym przeznaczeniu, zastosowanie definicji "przeznaczenia podstawowego" określonej w skarżonej uchwale nie będzie możliwe. Sytuacje, w których nie tylko nieruchomość, ale nawet pojedyncze działki gruntu znajdują się na terenach o różnych przeznaczeniach, w planowaniu przestrzennym są bardzo częste. Dlatego w § 5 ust. 2 skarżonej uchwały umiejscowiono zapis regulujący tę kwestię, mówiący, że ustalenia planu definiowane dla terenu wydzielonego liniami rozgraniczającymi obowiązują dla każdej nieruchomości położonej w jego granicach. Ilość działek gruntu wchodzących w skład jednej nieruchomości nie ma tu zatem znaczenia. Istotną kwestią jest natomiast ich położenie w liniach rozgraniczających terenu o danym przeznaczeniu. Kolejną definicją, która według Wojewody została błędnie sformułowana przez Radę Miasta jest definicja wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, w której ponownie odniesiono się do nieruchomości, a nie do działki budowlanej. Organ skarżący słusznie wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Należy zwrócić jednakże uwagę, że w skarżonej uchwale wskaźnik ten został ustalony nie tylko dla działek budowlanych, ale również dla terenu zieleni urządzonej, oznaczonej symbolem ZP. W przypadku tego terenu wskaźnik ten ma za zadanie chronić obszar zielony przed nadmiernym utwardzeniem, dlatego jego ustalenie jest konieczne, ale nie odnosi się do działki budowlanej. W skarżonej uchwale, wyłącznie do działki budowlanej, ma zastosowanie jedynie wskaźnik powierzchni zabudowy, choć Wojewoda nakazując ustalenie tego wskaźnika na terenach leśnych sugeruje określenie go również dla gruntów, które nie są działkami budowlanymi w myśl definicji zawartej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższych względów w zapisach skarżonej uchwały celowo użyto sformułowania "nieruchomość" jako pojęcia szerszego niż "działka budowlana". Stosowanie tego sformułowania w całym tekście uchwały nie wpływa na jakość merytoryczną tego dokumentu, ponieważ4otyczy ono wszystkich gruntów znajdujących się \y .granicach uchwalonego planu miejscowego, w tym również działek budowlanych. Operowanie, jednym pojęciem jest też z całą pewnością czytelniejsze dla odbiorców planu. Odnosząc się do zarzutu Wojewody w zakresie niewłaściwego sformułowania definicji "wysokości zabudowy", uwzględniającej wyłącznie budynki i wiaty, należy zauważyć, że obowiązujące przepisy prawa nie zawierają legalnej definicji pojęcia "zabudowa". Definicje zbliżone funkcjonują w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.), gdzie istnieje określenie "zabudowa jednorodzinna" i "zabudowa zagrodowa". W obu tych definicjach odniesiono się zasadniczo tylko do budynków. "Zabudowę jednorodzinną" określono, bowiem jako jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi, a "zabudowę zagrodową", jako w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Z przytoczonych definicji nie wynika, żeby pojęcie "zabudowa" miało szersze zastosowanie i dotyczyło również budowli oraz obiektów małej architektury. Gdyby ustawodawca, formułując w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakaz ustalenia wysokości zabudowy, miał na myśli zarówno budynki, jak i budowle oraz obiekty małej architektury, powinien posłużyć się definicją zawartą w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (Dz.U. z 2017 r, poz. 1332 z późn. zm.) i wskazać na obowiązek określania w planie miejscowym wysokości obiektów budowlanych. W myśl zasad legislacji należy założyć, że skoro ustawodawca nie posłużył się istniejącą legalnie definicją, to było to działanie celowe, dlatego nie powinno się utożsamiać pojęcia "zabudowa" z ustawową definicją "obiektu budowlanego" i stosować ich zamiennie. Niezależnie od powyższej argumentacji nie jest prawdą, że w zapisach skarżonej uchwały Rada Miasta ustaliła wysokość wyłącznie dla budynków i wiat, chociaż zawarta w uchwalonym planie definicja "wysokości zabudowy" rzeczywiście mówi o sposobie obliczania tego parametru właśnie dla budynków i wiat. W ocenie organu te dwa elementy w najistotniejszy sposób wpływają na kształtowanie j przestrzeni, dlatego uznano, że właściwe ustalenie ich wysokości jest bardzo ważne. Nie znaczy to jednak, że inne elementy pominięto. Albowiem, oprócz ustalenia wysokości zabudowy dla poszczególnych terenów, wymienionych w rozdziale 11 uchwały, zawarto w rozdziale 2, dotyczącym zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz i zasad kształtowania krajobrazu, dodatkowe zapisy, odnoszące się całego obszaru j objętego planem. I tak, m.in. w § 6 ust. 1 pkt 2 ustalono maksymalną wysokość wszelkich budowli, które mogą być realizowane w ramach dopuszczonych planem j ustaleń. Jak wynika z powyższego, dla obszaru objętego planem ustalono nie tylko parametr wysokości zabudowy dla budynków i wiat, ale również dla budowli, choć, jak wykazano wcześniej, z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wynika, że określanie wysokości dla budowli jest obowiązkowe. W ocenie organu należy podzielić zdanie Wojewody, że plan miejscowy jest narzędziem kształtującym przestrzeń, w związku, z czym powinien zawierać ustalenia, które pomogą zachować jej walory kompozycyjno-estetyczne oraz osiągnąć szeroko rozumiany ład przestrzenny. Parametry w zakresie wysokości zabudowy, wraz z pozostałymi ustaleniami, zapisanymi w skarżonym planie, służą właśnie temu celowi i we właściwy sposób regulują kwestie sposobu zabudowy i zagospodarowania na obszarze objętym omawianym dokumentem. Wobec powyższej argumentacji, zawarcie w skarżonej uchwałę zapisów odnośnie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokości zabudowy nie można zakwalifikować jako naruszenie prawa. Słusznie Wojewoda zwraca uwagę, na fakt, że nie można powielać tych samych definicji na użytek różnych aktów prawnych, jednak jak wykazano powyżej zawarte w skarżonej uchwale definicje w żaden sposób nie powielają już istniejących, ani z nimi nie kolidują. Tym samym nie można w tym zakresie zarzucić naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. , dotyczącego obligatoryjnego określenia w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, wskazać należy, że w § 9 zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Parku [...] w rejonie linii kolejowej nr [...], wypełniony został obowiązek narzucony przez ustawodawcę w sposób wynikający z rozp. MI. W planie miejscowym nie wskazano fakultatywnego elementu planu miejscowego wynikającego z art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., tj. granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości, z uwagi na brak występowania przesłanek dla ich wyznaczenia. Niemniej w dokumencie ustalono szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, które dają możliwość wypełnienia art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018r. poz. 121). W uchwale ustalono zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, zgodnie z którymi: 1) każdą powstającą w wyniku podziału działkę, stanowiącą odrębną nieruchomość, należy wydzielać zgodnie z przeznaczeniem ustalonym planem; 2) dla wszystkich powstałych w wyniku podziału samodzielnych działek budowlanych należy zapewnić dostęp do infrastruktury technicznej i do dróg; 3) należy uwzględnić istniejące i projektowane uzbrojenie techniczne, z zachowaniem stref technicznych określonych w przepisach odrębnych; 4) dopuszcza się wydzielanie działek pod realizację obiektów infrastruktury technicznej z zapewnieniem dojazdu do ich obsługi; oraz: 1) określono minimalną powierzchnię wydzielanych działek pod zabudowę - 1500m2; 2) a w przypadku wydzielania nieruchomości zabudowanych nakazano zachowanie określonego w ustaleniach szczegółowych dla terenów wskaźnika powierzchni zabudowy; 3) wskazano, że nie określa się szerokości frontu wydzielanych działek oraz kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Zapis § 9 ust. 2 pkt 3 zaskarżonej uchwały wyraźnie wskazuje, że rozważono pozostałe parametry wymienione ww. rozporządzeniem. Dowodzi to faktu, że na etapie sporządzenia planu miejscowego badane były przyjęte rozwiązania, co do minimalnych i maksymalnych szerokości frontów' działek, ich powierzchni oraz kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. W związku, z czym, poczyniono w tym kierunku informację, która zawarta została w planie miejscowym. Nie można zatem twierdzić, że w tym zakresie pominięte zostały elementy określone ww. rozporządzeniem. W obszarze planu zachodzą bowiem okoliczności faktyczne uzasadniające przyjęte ustalenia. Powyższe poprzedzone zostało wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego obszaru objętego planem. Jak podano w uzasadnieniu do projektu uchwały, w obszarze planu miejscowego występują grunty stanowiące własność Skarbu Państwa w zarządzie Nadleśnictwa, Prezydenta Miasta i Uniwersytetu, a dokładniej: w granicach terenu oznaczonego symbolem P/U1 występują dwa podmioty: Lasy Państwowe Nadleśnictwo oraz Prezydent Miasta, teren P/U2 należy wyłącznie do Lasów Państwowych Nadleśnictwa. Natomiast działka Uniwersytetu, w całości wciągnięta jest w granice terenu o symbolu IT - teren infrastruktury technicznej. Struktura własnościowa terenów wyszczególnionych w planie miejscowym daje podstawy twierdzić, że w ślad za orzeczeniami, nie zachodzi przesłanka do uwzględnienia w planie miejscowym procesu scalania i podziału nieruchomości. Niemniej nie możemy tego przewidzieć z całym prawdopodobieństwem, dlatego też w uchwale zawarty został obligatoryjny przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., wypełniający treść §4 pkt 8 rozp. MI, tj. ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów j działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności j minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów' działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. W ślad za rozgraniczeniem poszczególnych terenów w planie miejscowym przypisano im przeznaczenie, które również uzasadnia fakt przyjęcia zapisów § 9 ust. 2 j uchwały. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Parku [...] w rejonie linii kolejowej nr [...] dla terenów P/U1 i P/U2 określono przeznaczenie podstawowe - zabudowa produkcyjna j oraz związana z przetwórstwem przemysłowym, bazy, magazyny, instalacje odnawialnych źródeł energii o łącznej mocy nieprzekraczającej 100kW, zabudowa usługowa, z wyłączeniem handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży do 2000m2. Jako uzupełniające wyszczególniono obiekty handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży do 2000m2 oraz składy. Obszar planu położony jest w granicach Parku [...]. Wszystkie przytoczone fakty przemawiają na rzecz lokalizacji na tych terenach inwestycji realizowanych na dużych działkach budowlanych. Potwierdza to oczekiwania inwestorów przejawiające się w realizowanych inwestycjach na terenach w sąsiedztwie obszaru planu miejscowego. Teza powyższa znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu do projektu planu miejscowego, w którym przedstawiono argumenty przemawiające za nieokreśleniem szerokości frontu wydzielanych działek oraz kątem położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Ponadto skarżący niesłusznie twierdzi, że ustalenie planu zdefiniowane w § 9 dotyczącym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, dotyczy fakultatywnego określenia, o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. W uchwale organ planistyczny określił szczegółowe warunki i zasady scalania i podziału nieruchomości wymagane art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., które zawarł w treści w § 9 uchwały. Dodatkowo jednak, unikając powtórzeń w akcie prawa lokalnego, fakultatywny zapis zastosowania w planie miejscowym, dotyczący wskaźnika minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek, umiejscowiony został w planie miejscowym w § 6 ust. 3. Zapis ten mówi, że w zakresie podziałów nieruchomości (nie związanych z procedurą scalania i podziału nieruchomości) nakazuje się zachowanie ustaleń zawartych w rozdz. 5, tzn. takich samych, jak w przypadku scalania i podziału nieruchomości, a nie odwrotnie, przepis ten powołuje się na obligatoryjny wskaźnik, co nie czyni go zamiennym do fakultatywnego określenia w planie miejscowym, jak to odczytał skarżący, czyniąc zarzut nieokreślenia warunków scalania i podziału nieruchomości. Z uwagi na powyższe, zdaniem organu, nie można mówić o braku określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., a co za tym idzie nie ma podstaw twierdzenie skarżącego o istotnym naruszeniu zasad sporządzenia planu miejscowego. Odnosząc się do zarzutu istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego Miasto wskazało, że zarzut dotyczący istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego w związku z naruszeniem art. 17 pkt 9 u.p.z.p. nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym, na dzień opracowania zaskarżonego dokumentu, trybie sporządzenia projektu planu miejscowego, określonym w art. 17 u.p.z.p. Wskazano, że zapis dotyczący konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, przed wyłożeniem projektu planu miejscowego do publicznego wglądu, obowiązywał do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871). Ustawa ta zmieniła zarówno brzmienie zapisu dotyczącego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne z "uzyskuje" na "występuje", jak i kolejność etapów działania, poprzez umiejscowienie zapisu dotyczącego wystąpienia o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w jednym punkcie z wystąpieniem o opinie i uzgodnienie projektu planu. Dzięki tym zmianom możliwe stało się równoczesne wystąpienie o opinie i uzgodnienie projektu planu miejscowego oraz wystąpienie o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Przyjęcie stanowiska, że w pierwszej kolejności należy uzyskać zgodę właściwego organu w zakresie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a następnie wyłożyć projekt planu miejscowego do publicznego wglądu, byłoby zaprzeczeniem idei zmiany pierwotnej wersji ustawy, której celem było skrócenie toku tworzenia projektu planu miejscowego, który jest procesem j długotrwałym. Opracowując miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Parku [...] w rejonie linii kolejowej nr [...], w toku prac planistycznych, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit a i b u.pz.p. Prezydent Miasta, pismem z [...] kwietnia 2017r. przedłożył opracowany projekt planu miejscowego właściwym organom i instytucjom celem zaopiniowania i uzgodnienia. Następnie, po uzyskaniu stosownych opinii i uzgodnień, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit c Prezydent Miasta, pismem z [...] sierpnia 2017r. wystąpił do Ministra Środowiska, za pośrednictwem Marszałka Województwa, o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Następnie, zgodnie z art. 17 pkt 9, poprzez ogłoszenie z 29 sierpnia 2017r., które ukazało się w lokalnej prasie, na miejskiej stronie internetowej oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu, Prezydent Miasta ogłosił o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, wyznaczając jednocześnie nieprzekraczalny termin składania uwag na dzień 11 października 2017 r. Na dyskusję publiczną, zorganizowaną podczas trwania wyłożenia projektu planu do publicznego wyglądu nie stawili się zainteresowani. Do wyłożonego do publicznego wglądu, projektu planu, w ustalonym nieprzekraczalnym terminie, nie wpłynęła żadna uwaga, o której mowa w u.p.z.p. oraz żadna uwaga i wniosek, o których mowa w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Następnie projekt planu przekazany został do Rady Miasta, która uchwałą nr LIX.810.2017 z dnia 28 listopada 2017r. przyjęła przedstawiony dokument. Jednocześnie wskazać należy, że wystąpienie Prezydenta Miasta do Ministra Środowiska, za pośrednictwem Marszałka Województwa, zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017r., poz. 1161), poprzedzone było uzyskaniem opinii dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, który pozytywnie zaopiniował propozycję zmiany gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych, jest jednostką podlegającą Generalnej Dyrekcji Lasów' Państwowych, której to dyrektor w imieniu Ministra Środowiska wydaje decyzje w sprawie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia, w projekcie planu, gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Uzyskując, zatem pozytywną opinię dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów państwowych, Prezydent Miasta posiadał przesłankę, do ogłoszenia o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę na uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniósł Wojewoda. Skarga Wojewody wniesiona została w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. Przewidziane w powołanym wyżej przepisie prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie tego terminu organ nadzoru, chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej, w jego ocenie, uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 u.s.g, uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. U.s.g wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Nie wylicza rodzaju wad uchwał, które należą do istotnego naruszenia prawa. W art. 91 ust. 5 wskazuje jednak, że należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 K.p.a (por. wyrok NSA z 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, OSNA 1990 .r., nr 4, poz. 2 wyrok NSA z 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Z poglądem tym należy się zgodzić, uwzględniając jednak, że w oparciu konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych można wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. Do nich należy zaliczyć: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Odwołać się tu należy do stanowiska prezentowanego przez Barbarę Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego" /publ. w Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23/. Podobne stanowisko zajmuje Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", zamieszczonej w Samorządzie Terytorialnym 1994/6/13, wyrażając pogląd, że "orzeczenie o nieważności uchwały /organu gminy/ zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa (tak również w wyroku WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 937/11, opubl. http: orzeczenia.nsa.gov.pl ). Wojewoda nie korzystając uprzednio z rozstrzygnięcia nadzorczego ustanowionego w art. 91 ust. 1 przywołanej ustawy, zakwestionował w trybie art. 94 ust 2 tej ustawy w drodze skargi do sądu administracyjnego zgodność z prawem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu wskazać należy, iż przy ocenie uchwał w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Sąd zobligowany jest do kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście przesłanek wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Stosownie bowiem do treści tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Odnosząc się do zarzutu istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, tj. zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozp. MI - na skutek nieokreślenia obligatoryjnych elementów planu miejscowego w stosunku do terenów oznaczonych symbolem ZL(Las), należy wskazać, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. § 4 pkt 6 rozp. MI stanowi natomiast, iż ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu. Zgodnie z § 18 ust. 2 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały dla terenu o przeznaczeniu podstawowym – las zakazuje się realizacji zabudowy kubaturowej niezwiązanej z gospodarką leśną. Przepis ten zatem oznacza, że zabudowa kubaturowa związana z gospodarką leśną może być lokalizowana na tym terenie. Zdaniem Sądu – i tym zakresie Sąd podziela stanowisko skarżącego – dopuszczenie na terenach leśnych zabudowy kubaturowej związanej z gospodarką leśną bez ustalenia parametrów urbanistycznych stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego. Organ w odpowiedzi na skargę powołał się na treść art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2017 r., poz. 788 ze zm.) – zgodnie z treścią którego, trwale zrównoważoną gospodarkę leśną prowadzi się według planu urządzenia lasu lub uproszczonego planu urządzenia lasu, co oznacza, że umieszczenie w planie miejscowym dodatkowego ograniczenia determinującego sposób zagospodarowania terenów leśnych byłoby sprzeczne z art. 7 ust. 1 ustawy o lasach. Odnosząc się do tego stanowiska należy wskazać, że plan urządzania lasu - jak stanowi m.in. art. 18 ustawy o lasach - jest co do zasady gospodarczym planem wykorzystania zasobów leśnych na oznaczonym terenie. Zapisy planu miejscowego powinny zatem regulować kwestie związane z zabudową na terenach leśnych, gdyż tego nie może regulować plan urządzania lasu. Zarzut istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, tj. zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozp. MI - na skutek nieokreślenia obligatoryjnych elementów planu miejscowego w stosunku do terenów oznaczonych symbolem ZL(Las), okazał się zatem uzasadniony. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do działki budowlanej. W § 6 ust. 1 pkt 3 lit. d Rada Miasta dopuściła zastosowanie indywidualnej intensywności zabudowy przy zachowaniu parametrów i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w ustawach szczegółowych dla terenów. Rację ma zatem skarżący, iż przepis ten nie stanowi o spełnieniu przez organ uchwałodawczy obowiązku wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zarzut istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. na skutek nieokreślenia obligatoryjnego elementu planu – maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej w stosunku do wszystkich terenów wyznaczonych w planie, okazał się zatem uzasadniony. Zgodnie z § 2 pkt 7 zaskarżonej uchwały użyte w uchwale określenie wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej oznacza parametr określony w procentach, będący ilorazem sumy wszystkich powierzchni terenów biologicznie czynnych położonych w granicach nieruchomości, do jej powierzchni. Przepisy u.p.z.p. w art. 15 ust. 2 pkt 6 wskazują na konieczność ustalenia udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Rozp. MI odnosi natomiast te parametry do działki lub terenu. W tej sytuacji – zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym – pierwszeństwo w tym zakresie ma u.p.z.p. (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 2863/16 – dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl.). Zatem obowiązujące przepisy nie uprawniają do zawarcia w planie miejscowym – tak jak uczyniła to Rada Miasta w zaskarżonej uchwale – odniesień do powierzchni nieruchomości. Odnosząc się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, iż użycie sformułowania "nieruchomość" jako pojęcia szerszego niż "działka budowlana" było celowe, ponieważ dotyczy ono wszystkich gruntów znajdujących się w granicach uchwalonego planu miejscowego, w tym również działek budowlanych, należy wskazać, że określenie minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki dotyczyć może – zgodnie ustawą – tylko działki budowlanej. Wskaźnika tego nie można ustalać w odniesieniu do innych terenów, w tym do terenów ZP – zieleni urządzonej, z uwagi na ochronę tego obszaru przed nadmiernym utwardzeniem. Podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o definicję wskaźnika powierzchni zabudowy zawartą z § 2 pkt 8 zaskarżonej uchwały. Wskaźnik ten powinien być liczony w stosunku do działki budowlanej. W zaskarżonej uchwale w § 2 pkt 9 zdefiniowano pojęcie wysokości zabudowy uwzględniając jedynie budynki i wiaty. Zdaniem skarżącego pod pojęciem "zabudowy" należy rozumieć wszystkie obiekty budowlane (budynki, budowle i obiekty małej architektury). Ograniczenie się w planie jedynie do sprecyzowania wysokości budynków i wiat, bez uwzględnienia pozostałych obiektów skutkować może zaburzeniem ładu przestrzennego oraz naruszeniem walorów kompozycyjno-estetycznych. Zarzut ten Sąd uznaje za nieuzasadniony. Pod pojęciem zabudowy należy rozumieć zarówno budynki, jak i budowle. W zaskarżonej uchwale istotnie w § 2 pkt 9 zdefiniowano pojęcie wysokości zabudowy uwzględniając jedynie budynki i wiaty. I tak np. zgodnie z § 16 ust. 3 pkt 1 na terenach zabudowy produkcyjno-usługowej wysokość zabudowy ma wynosić do 10 kondygnacji nadziemnych, nie więcej niż 40m. Zaznaczyć jednak należy, że Rada w § 6 ust. 1 pkt 2 uchwały określiła także wysokość budowli, poprzez wprowadzenie zakazu lokalizacji budowli o wysokości równiej i wyższej niż 50m ponad poziom terenu. Zarzut istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 6 rozp. MI w związku z błędnym zdefiniowaniem wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokości zabudowy, okazał się częściowo uzasadniony. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Przepis § 4 pkt 8 rozp. MI stanowi natomiast, iż: ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. W zaskarżonej uchwale Rada Miasta w Rozdziale 5 zatytułowanym "Szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości" w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a i b określiła, że w zakresie parametrów nowo wydzielonych działek nie określa się: szerokości frontu wydzielanych działek, oraz kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Należy zaznaczyć, że w orzecznictwie podnosi się – i Sąd rozpoznający tę sprawę podziela to stanowisko – iż nawet brak zamieszczenia w treści planu zagospodarowania przestrzennego przepisów dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości nie może sam w sobie prowadzić do stwierdzenia nieważności całego planu. Rada gminy może odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów, gdy uzasadniają to okoliczności faktyczne i prawne. Jeśli stan faktyczny danego terenu objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., to ich brak nie może stanowić o niezgodności planu w prawem (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1558/15 - dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl.).. Jednak zdaniem Sądu w przypadku braku uwarunkowań dotyczących konieczności ustalenia szerokości frontu wydzielanych działek, oraz kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, w treści projektu planu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja. Organ w odpowiedzi na skargę wskazał, że zgodnie z planem miejscowym na terenach P/U1 i P/U2 a więc terenach zabudowy produkcyjno-usługowej realizowane będą inwestycje na dużych działkach budowlanych. Teza ta – zdaniem organu – znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniu do projektu planu miejscowego, w którym przedstawiono argumenty przemawiające za nieokreśleniem szerokości frontu wydzielonych działek oraz katem położenia działek w stosunku do pasa drogowego. Wbrew jednak stanowisku organu w rozpoznawanej sprawie w uzasadnieniu do projektu planu nie wykazano aby na terenie objętym ustaleniami planu zachodziły takie okoliczności faktyczne które uprawiały Radę od odstąpienia od obowiązku zawarcia w planie rozstrzygnięć dotyczących ustalenia szerokości frontu wydzielanych działek, oraz kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Zarzut naruszenia art. art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. na skutek braku określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, okazał się zatem uzasadniony. Przechodząc do zarzutu istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, należy wskazać, że pod pojęciem procedury planistycznej rozumieć należy kolejno podejmowane czynności planistyczne określone przepisami ustawy, gwarantujące możliwość udziału zainteresowanych podmiotów w procesie planowania (składanie uwag i wniosków) i kontroli legalności przyjmowanych rozwiązań w granicach uzyskiwanych opinii i uzgodnień. W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w związku z naruszeniem art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Zarzut ten Zdaniem Sądu jest nieuzasadniony. Art. 17 u.p.z.p. określa jakie czynności kolejno podejmuje organ wykonawczy gminy po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. I tak organ ten, zgodnie z treścią art. 17 pkt 6 lit. c, występuje do Ministra Środowiska o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne (w rozpoznawanej sprawie taka decyzja została wydana przez Ministra 27 października 2017 r.). Następnie organ wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami. Skarżący wskazał, że projekt planu był wyłożony w okresie od 6 września 2017 r. do 21 września 2017 r., zaś Minister zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów leśnych wydał 27 października 2017 r. Zgodzić się należy ze skarżącym, że wyłożenie planu miejscowego nastąpiło przed uzyskaniem zgody Ministra Środowiska. Fakt ten – zdaniem Sądu – oznacza naruszenie trybu sporządzania planu. Nie jest to jednak w rozpoznawanej sprawie naruszenie istotne, bowiem przyjęte w projekcie planu rozwiązania ostatecznie okazały się zgodne ze stanowiskiem Ministra Środowiska. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a, orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Natomiast w pozostałym zakresie zgodnie z art. 151 P.p.s.a, Sąd oddalił skargę, nie znajdując podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w całości.