II OSK 3009/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Zielona Góra od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Go 352/18 w sprawie ze skargi Wojewody Lubuskiego na uchwałę Rady Miasta Zielona Góra z dnia 28 listopada 2017 r. nr LIX.810.2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Lubuskiego Parku Przemysłowo-Technologicznego w rejonie linii kolejowej nr 273 w Zielonej Górze 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta Zielona Góra na rzecz Wojewody Lubuskiego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 21 czerwca 2018 r. sygn. II SA/Go 352/18 uwzględnił częściowo skargę Wojewody Lubuskiego na uchwałę Rady Miasta Zielona Góra z 28 listopada 2017 r. nr LIX.810.2017 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Lubuskiego Parku Przemysłowo-Technologicznego w rejonie linii kolejowej nr 273 w Zielonej Górze (dalej plan miejscowy) stwierdzając nieważność § 2 pkt 7 i 8, § 6 ust. 1 pkt 3 lit. d, § 9 ust. 2 pkt 3 i § 18 ust. 2 pkt 2 lit. a planu miejscowego (pkt I wyroku), zaś w pozostałej części skargę oddalił (pkt II wyroku). Sąd I instancji stwierdził, że istotne wadliwości planu miejscowego dotyczą określenia wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. który został określony w procentach, będący ilorazem sumy wszystkich powierzchni terenów biologicznie czynnych położonych w granicach nieruchomości, do jej powierzchni (§ 2 pkt 7 planu miejscowego). Natomiast art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm., dalej upzp) wskazuje na konieczność ustalenia udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, a nie do powierzchni nieruchomości. Podobnie rzecz się ma, jeśli chodzi o definicję wskaźnika powierzchni zabudowy zawartą z § 2 pkt 8 planu miejscowego. Wskaźnik ten powinien być liczony w stosunku do działki budowlanej i błędne było odnoszenie go do powierzchni nieruchomości. Ponadto w Rozdziale 5 planu miejscowego zatytułowanym "Szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości" w § 9 ust. 2 pkt 3 lit. a i b w zakresie parametrów nowo wydzielonych działek nie określono szerokości frontu wydzielanych działek, oraz kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Zdaniem Sądu I instancji w uzasadnieniu do projektu planu nie wykazano, aby na terenie objętym ustaleniami planu zachodziły takie okoliczności faktyczne, które uprawiały Radę od odstąpienia od obowiązku zawarcia w planie rozstrzygnięć dotyczących ustalenia szerokości frontu wydzielanych działek, oraz kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Stanowi to naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 8 upzp. 2. Rada Miasta Zielona Góra (dalej skarżąca), wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w części dotyczącej pkt I wyroku tj. w zakresie stwierdzenia nieważności § 2 pkt 8 i § 9 ust. 2 pkt 3 planu miejscowego. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 dalej Ppsa) w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 i pkt 8 upzp, poprzez objęcie stwierdzeniem nieważności zapisów § 2 pkt 8 i § 9 ust. 2 pkt 3 uchwały, pomimo że zapisy te pozostają w granicach upoważnienia przyznanego Radzie Miasta rzez ustawodawcę. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej wskazano, że w planie miejscowym celowo użyto sformułowania "nieruchomość", jako pojęcia szerszego niż "działka budowlana". W ocenie skarżącego stosowanie tego sformułowania w całym tekście uchwały nie wpływa, na jakość merytoryczną tego dokumentu, ponieważ dotyczy ono wszystkich gruntów znajdujących się w granicach uchwalonego planu miejscowego, w tym również działek budowlanych. Posługiwanie się jednym pojęciem jest z całą pewnością czytelniejsze dla odbiorców planu. Ponadto wbrew twierdzeniu Sądu I instancji, organ wskazał w uzasadnieniu do projektu uchwały przyczyny odstąpienia od wprowadzenia ustaleń dotyczących szerokości frontu wydzielanych działek i kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. 3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna. 4.2 Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). W ocenie NSA rozpoznanie sprawy było konieczne, gdyż przeprowadzanie rozpraw w okolicznościach związanych z obowiązującym stanem epidemii zwiększyłoby zagrożenie dla osób biorących w nich udział. Jednocześnie ze względów technicznych nie można przeprowadzić wszystkich rozpraw na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. 4.3. Z uwagi na sposób sformułowania zarzutu skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, iż jak stanowi art. 174 pkt 1 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w dwóch różnych formach tj. w postaci błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu określonego przepisu. Błędna wykładnia prawa polega na nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, bądź na zastosowaniu prawa uchylonego. Niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na błędnej subsumcji tj. podciągnięciu stanu faktycznego pod niewłaściwy przepis. Natomiast zgodnie z art. 174 pkt 2 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Podkreślić przy tym należy, iż NSA kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej i nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie. Związanie NSA granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę. 4.4. W przedmiotowej sprawie sposób sformułowania skargi kasacyjnej w sposób istotny ogranicza merytoryczną kontrolę zaskarżonego wyroku. Skarżąca w skardze kasacyjnej posługuje się bowiem enigmatycznym zarzutem "naruszenia prawa" i wskazuje na art. 174 pkt 1 i 2 Ppsa nie precyzując czy mamy do czynienia z zarzutem naruszenia przepisów postępowania czy przepisów prawa materialnego. Przy tym w ramach tak sformułowanego zarzutu, skarżąca zarzuca naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, który w sprawie w ogóle nie miał i nie mógł mieć zastosowania, ponieważ zaskarżony wyrok, jako dotyczący aktu prawa miejscowego został wydany na podstawie art. 147 § 1 Ppsa, zaś art. 145 § 1 Ppsa dotyczy sytuacji, kiedy sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie. Ponadto w skardze kasacyjnej, jeżeli rozumieć jej zarzut jako zarzut naruszenia prawa materialnego, nie wskazano też,, czy naruszenie polegało na błędnej wykładni czy też na niewłaściwym zastosowaniu wskazanych w skardze kasacyjnej art. 15 ust. 2 pkt 6 i pkt 8 upzp. 4.5. Nie jest rolą NSA domyślanie się, o jaki konkretnie zarzut chodzi i zastępowanie strony w tym zakresie. Stwierdzić jednak należy, że w świetle art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp jest oczywistym, że ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy musi nastąpić w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej a nie nieruchomości. Elementarnym uchybieniem ocenianego planu miejscowego jest odnoszenie tego wskaźnika do powierzchni nieruchomości. Pojęcie nieruchomości w żadnym razie nie jest tożsame z pojęciem działki budowlanej (art. 2 pkt 12 upzp), ponieważ działką budowlaną może być również część nieruchomości. Ponadto określanie w planie zasad scalenia i podziału, o ile już zdecydowano się na ich zawarcie w planie miejscowym, bez określenia szerokości frontu wydzielanych działek oraz kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego, czyli kluczowych parametrów scalenia wyznaczających nowy układ geodezyjny działek względem drogi, stanowi oczywiste naruszenie art. 15 ust 2 pkt 8 upzp. Rację ma Sąd I instancji, że organ nie wskazał okoliczności uzasadniających taką dezintegrację regulacji scaleniowej. 4.6. Zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 Ppsa, skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 Ppsa.