VII SA/Wa 2338/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Groński, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik ( spr.), sędzia WSA Monika Kramek, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") po rozpoznaniu odwołania [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., znak: [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji (pkt 1) oraz odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r., znak: [...] w części udzielającej pozwolenia na budowę dwóch altan śmietnikowych na działce nr ew. [...] - dawniej nr ew. [...] – (pkt 2 decyzji). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. Wojewoda [...] stwierdził, na wniosek [...] nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r. udzielającej [...] pozwolenia na budowę małej architektury na działce przy ul. [...] - w części dotyczącej udzielenia pozwolenia na budowę dwóch altan śmietnikowych, zlokalizowanych na działce nr ew. [...] (dawniej nr ew. [...] ). Na skutek odwołania [...] , Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wydał opisaną wyżej decyzję z dnia 23 sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu GINB wyjaśnił, że sporna inwestycja polegała na budowie m. in. dwóch altan śmietnikowych położonych na działce nr ew. [...] (dawniej nr ew. [...]) - Projekt budowlany - Plan realizacyjny. Zgodnie z art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm.) według stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanej decyzji, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie jednostce organizacyjnej lub osobie, która wykaże prawo do dysponowania nieruchomością. Z kolei, z przepisu § 21 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r., Nr 8, poz. 48 ze zm.), wynika, że do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę inwestor jest obowiązany dołączyć m. in. plan realizacyjny w dwóch egzemplarzach (lub powołać się na wcześniejszą decyzję o jego zatwierdzeniu) oraz odpis dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością przewidzianą pod inwestycję. GINB stwierdził, że inwestor - [...] - do wniosku z dnia 11 maja 1994 r. dołączył kopię aktu notarialnego z dnia [...] maja 1994 r., Repretorium "A" Nr [...], z treści którego nie wynika jednak, aby inwestor posiadał prawo własności lub użytkowania wieczystego działki nr ew. [...] (obecnie [...]), na której usytuowano sporne altany śmietnikowe. Organ II instancji wskazał, że wprawdzie [...] nie przedstawiła dowodu własności lub wieczystego użytkowania działki budowlanej, jednakże Gmina Miasta [...] - właściciel działki nr ew. [...] (Księga wieczysta nr [...] - wyjaśniła, że inwestor dysponował jej zgodą na wykonanie spornych obiektów. W tym miejscu GINB podniósł, że pismem z dnia 22 lutego 2017 r. wezwał Gminę Miasta [...] do wskazania, czy w dacie 26 sierpnia 1994 r. Gmina wyrażała zgodę na budowę ww. dwóch altan śmietnikowych na działce nr ew. [...] przy ul. [...] , względnie czy taką zgodę wyraża aktualnie. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia 9 marca 2017 r., Urząd Miasta [...] wyjaśnił, że "altany śmietnikowe zlokalizowane na działce nr ew. [...] (dawniej [...]) zostały zrealizowane na podstawie zgody wyrażonej we wskazaniach lokalizacyjnych i pozwoleniu na budowę." Wobec powyższego, w ocenie GINB, brak jest podstaw uzasadniających uznanie, że w analizowanym przypadku doszło do rażącego naruszenia art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. § 21 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia z dnia 20 lutego 1975 r. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu decydują bowiem łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oznacza to, iż aby została stwierdzona jej nieważność, kontrolowana decyzja musi okazać się dotknięta takim rodzajem i stopniem wadliwości, że niemożliwym jest jej pozostawienie w obiegu prawnym w demokratycznym państwie prawnym (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1683/11; z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10). Jednocześnie organ II instancji przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, zgodnie z którym uznano za niezgodny z art. 2 ustawy zasadniczej, art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Zdaniem organu odwoławczego (co znalazło także wyraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego) znaczny upływ czasu, o którym mowa w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., musi być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie (por. też wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1953/14; z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1603/14; z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1871/14; WSA w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2822/15). Wobec powyższego GINB stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy - tj. w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości inwestycyjnej nie kwestionował spornej inwestycji przez ponad 20 lat oraz sam wskazuje, że zgoda na wykonanie spornych obiektów była inwestorowi wyrażona - brak jest podstaw do uznania, że w powyższym zakresie doszło do kwalifikowanego, niemożliwego do zaakceptowania w praworządnym państwie, naruszenia prawa. Przechodząc do dalszej oceny kontrolowanej decyzji GINB podniósł, że w aktach organu stopnia podstawowego znajduje się zarówno plan realizacyjny jak i decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., znak: [...] zatwierdzająca plan realizacyjny zespołu 5 budynków mieszkaniowych przy ul. [...]. Tym samym w przedmiotowej sprawie nie naruszono rażąco również § 21 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. Organ odwoławczy nie stwierdził, aby decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] sierpnia 1994 r., w kontrolowanej części, rażąco naruszała również inne przepisy obowiązujące w dacie jej wydania. [...] , reprezentowany przez: r.pr. [...], pismem z dnia 25 września 2017 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w zw. z § 21 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 roku w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8 poz. 48 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana w sytuacji braku załączenia przez inwestora odpisu dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do wniosku o pozwolenie na budowę nie jest rażącym naruszeniem prawa; b) art. 29 ust. 5 Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zgoda na dysponowanie nieruchomością dla celów budowlanych może być dorozumiana; c) art. 29 ust. 5 Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zgoda na dysponowanie nieruchomością dla celów budowlanych może być wyrażona następczo po uzyskaniu pozwolenia na budowę; d) art. 29 ust. 5 Prawo budowlane w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że niezałączenie do wniosku o pozwolenie na budowę dokumentu stwierdzającego prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest rażącym naruszeniem prawa, e) art. 54 ust. 5 Prawo budowlane poprzez pominięcie jego niezastosowania przez organ architektoniczny, który to przepis wprost nakazywał organowi odmowę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jeżeli nie zostały spełnione wymagania z art. 29 ust. 5. ustawy Prawo budowlane, tj. posiadanie prawa inwestora do terenu inwestycji; f) § 21 ust. 1 pkt 2 Rozporządzenia poprzez pominięcie jego niezastosowania przez organ architektoniczny, który to przepis zobowiązywał inwestora do dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę odpisu dokumentu stwierdzającego prawo do terenu inwestycyjnego; g) art. 32 ust. 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji prowadzącej do naruszenia zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez organ władzy publicznej; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego, tj: a) art. 6 k.p.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 poprzez wydanie decyzji z pominięciem obowiązującego porządku prawnego i uznanie, że w sytuacji wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, zastosowanie znajdzie art. 156 § 2 k.p.a., tj. uwzględnienie znacznego upływu czasu od wydania spornej decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy przepis ten nie ma zastosowania do przypadków określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a wskazany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wyeliminował art. 156 § 2 k.p.a. ani nie rozszerzył jego stosowania do przypadków określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że na kanwie niniejszej sprawy nie doszło do rażącego naruszenia prawa; c) art. 7 w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nie rozważenie przez organ słusznego interesu skarżącego w stwierdzeniu nieważności decyzji, w sytuacji kiedy jest to interes słuszny, wymagający rozważenia i uwzględnienia; d) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez dowolną, jednostronną i sprzeczną z zasadami doświadczenia życiowego ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jako sprzecznej z prawem oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu administracji zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. w całości oraz odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r., w części udzielającej pozwolenia na budowę dwóch altan śmietnikowych na działce nr ew. [...] (dawniej nr ew. [...]). Zdaniem Sądu, w ramach sprawowanej kontroli instancyjnej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo przyjął, prowadząc postępowanie w trybie nieważności, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Natomiast zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i poglądem doktryny przyjmuje się, iż z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki: naruszenie prawa ma charakter oczywisty, charakter przepisu, który został naruszony pozwala na uznanie oczywistości naruszenia oraz przemawiają za tym racje ekonomiczne i gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie. Co istotne, w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że to ta ostania przesłanka winna mieć decydujące znaczenie przy dokonywaniu gradacji naruszenia. Zauważa się bowiem, że nie każde naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1098/14). W związku z powyższym rolą organu nadzorczego było wypowiedzenie się, czy z uwagi skutki społeczno-gospodarcze można stwierdzić, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1994 r., w kontrolowanej części, została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Prawidłowo w powyższym kontekście GINB wskazał, że nie może ujść uwadze, iż wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd zauważa, że wyrok ten nie zmienia wprawdzie stanu prawnego (nie eliminuje z obrotu prawnego żadnej normy prawnej), jednakże wskazuje się w nim na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Za nadmierne ograniczenie tych konstytucyjnych zasad Trybunał Konstytucyjny uznał umożliwienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów. Innymi słowy wyrok ten skierowany jest do ustawodawcy, który winien rozważyć zmianę zapisów art. 156 § 2 k.p.a. jednakże nie można zapominać, że ów upływ czasu, o którym mowa w tym orzeczeniu, musi być brany pod uwagę przy ocenie ww. skutków społeczno-gospodarczych, które wywołuje rozstrzygnięcie objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji. Przy czym, zdaniem Sądu, ocena skutków uchybień z punktu widzenia zasady praworządnego państwa wymaga z jednej strony zważenia koniecznej ochrony interesu tych, których prawa zostały naruszone ale i tych, którzy prawa orzeczeniami nabyli. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, prawidłowo zostało wywiedzione przez organ II instancji, że w sytuacji gdy właściciel nieruchomości, na której zrealizowano inwestycję nie kwestionował jej przez ponad 20 lat a ponadto sam wskazał, że zgoda na wykonanie spornych obiektów była [...] wyrażona (o czym świadczy pismo Urzędu Gminy [...] z dnia 9 marca 2017 r.) - brak jest podstaw do stwierdzenia, że w powyższym zakresie doszło do kwalifikowanego, niemożliwego do zaakceptowania w praworządnym państwie, naruszenia prawa, tj. - art. 29 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w zw. § 21 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. Prawidłowo także, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał oceny decyzji Prezydenta Miasta [...] z 1994 r. pod kątem naruszenia art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego w zw. § 21 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, konstatując, iż przepisy te nie zostały naruszone, jak i pod kątem pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. - stwierdzając, że w przedmiotowej sprawie one nie wystąpiły. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.