I OSK 4029/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Lu 197/18 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sprawie cofnięcia prawa jazdy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 21 czerwca 2018 r. III SA/Lu 197/18, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO) z [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sprawie cofnięcia prawa jazdy – uchylił zaskarżoną decyzję. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że SKO naruszyło art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwą interpretację art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym. SKO wniosło o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono miedzy innymi, że uchylona przez Sąd I instancji decyzja wydana została na skutek sprzeciwu Prokuratora Rejonowego w [...]. Prokurator żądał stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej SKO w [...] z [...] lipca 2017 r., której zarzucił rażące naruszenie art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, poprzez wadliwe przyjęcie, że przepis ten może mieć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy wydanie prawa jazdy kierującemu pojazdem silnikowym miało miejsce po dniu wejścia w życie tego przepisu. Zdaniem SKO stosowanie art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a) ustawy Prawo o ruchu drogowym do obywateli, którzy uzyskali uprawnienia do kierowania pojazdami przed 18 maja 2015 r., tj. przed wejściem w życie ustawy z dnia 20 marca 2015 r., narusza zasadę niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), zasadę pewności prawa oraz zasadę ochrony praw nabytych, niezależnie od ratio legis wprowadzenia tego przepisu. Z związku z powyższym, SKO nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie uchylającym decyzję SKO w [...] z [...] marca 2018 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji SKO w [...] z [...] lipca 2017 r., uchylającej decyzję wydaną przez Starostę [...] z [...] czerwca 2017 r. i umarzającej postepowanie organu pierwszej instancji w całości w sprawie cofnięcia W.M. uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii AM, B. Ponadto SKO podniosło, że wobec istniejących rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, na tle stosowania art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a) Prawa o ruchu drogowym, nie mogło stwierdzić nieważności własnej decyzji z [...] lipca 2017 r. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prokurator Prokuratury Okręgowej w [...] wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2335 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Powołany w skardze kasacyjnej art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym stanowił, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie stwierdzenia, na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć, że kierujący pojazdem silnikowym w okresie 2 lat od dnia wydania mu po raz pierwszy prawa jazdy popełnił przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. Odmawiając stwierdzenia nieważności własnej decyzji z [...] lipca 2017 r. SKO argumentowało, że W.M. otrzymał prawo jazdy [...] grudnia 2014 r. Wówczas art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a) Prawa o ruchu drogowym jeszcze nie obowiązywał. Wszedł w życie dopiero 18 maja 2015 r. (zob. art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy – Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. poz. 541). Wobec tego wspomniany przepis nie może mieć zastosowania w tej sprawie, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady lex retro non agit. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to teza błędna. Z wykładni przyjętej przez SKO wynika, że decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami można byłoby wydać tylko wówczas, gdy przepis określający przesłanki cofnięcia uprawnień obowiązywał już w chwili wydania prawa jazdy, niezależnie od tego, że przesłanka do pozbawienia uprawnień zaistniała już po wejściu w życie przepisu. Inaczej zawsze będziemy mieli do czynienia z działaniem prawa wstecz. Takiej wykładni zaakceptować nie sposób. Kompetencja organu administracji do cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami ma służyć dbałości o bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Pozbawienie ustawodawcy możliwości reagowania na pojawiające się zagrożenia, które nie występowały albo nie były normowane w przeszłości, w tym w chwili wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, uniemożliwiałoby podjęcie właściwej reakcji na aktualne zagrożenia w ruchu drogowym. Wbrew twierdzeniom SKO zdarzeniem prawnym skutkującym określoną sankcją administracyjną jest – na gruncie art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a) Prawa o ruchu drogowym – wyłącznie popełnienie przestępstwa przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji w okresie dwóch lat od wydania prawa jazdy (a bezsporne jest, że w tej sprawie zdarzenie w postaci przestępstwa miało miejsce po dniu wejścia w życie omawianego przepisu), niezależnie od tego, kiedy doszło do wydania prawa jazdy. Ta ostatnia okoliczność (data wydania prawa jazdy) jest obojętna dla pozbawienia uprawnień do kierowania pojazdem, jeśli pozbawienie uprawnień ma służyć poprawie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy 2586), analizy prowadzone przez Komendę Główną Policji w zakresie sprawców wypadków drogowych, jak również innych naruszeń prawa skutkujących nałożeniem grzywny w drodze mandatu karnego, wskazywały na konieczność dalszego doprecyzowania przepisów dotyczących karania kierujących pojazdami w okresie do dwóch lat od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy. "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak szczególnych regulacji intertemporalnych oznacza, że znowelizowany przepis wszedł w życie i od dnia 18 maja 2017 r. obowiązywał wszystkich kierujących pojazdami silnikowymi, którzy w okresie 2 lat od dnia wydania po raz pierwszy prawa jazdy popełnili przestępstwo przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji i to bez względu na to czy prawo jazdy zostało im wydane po raz pierwszy przed wejściem w życie przepisu czy też po. Zgodnie z ogólną zasadą prawa intertemporalnego, w razie wątpliwości czy należy stosować ustawę dawną czy nową, pierwszeństwo ma ustawa nowa. (...). Wskazany sposób rozwiązywania sporów intertemporalnych zgodny jest z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego (por. orzeczenie z dnia 11 kwietnia 1994 r. K 10/93, OTK 1994/1/7), według którego zakres obowiązywania przepisu należy analizować funkcjonalnie, w ścisłym związku z jego stosowaniem w czasie. Ujęcie to ma szczególne znaczenie wówczas, gdy brak jest oddzielnych (wyodrębnionych jako jednostki redakcyjne tekstu ustawy zmieniającej) przepisów intertemporalnych. W takim bowiem przypadku - wbrew potocznym intuicjom - nie zachodzi brak regulacji kwestii intertemporalnych (luka co do przepisów intertemporalnych). Sytuacja taka przesądza natomiast o bezpośrednim skutku ustawy nowej. Tak więc, wobec braku regulacji intertemporalnej kwestia międzyczasowa jest rozstrzygnięta, tyle że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy zmieniającej (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 2003 r. P 31/02, OTK ZU-A 2003/6/58)" – zob. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., I OSK 2640/18, LEX nr 2702196. Pogląd powyższy Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela. Jeśli zaś chodzi o analizę stwierdzonych uchybień na gruncie art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a) Prawa o ruchu drogowym, w kontekście rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), do czego odwołuje się SKO wskazując na rozbieżności w orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, stwierdzić należy, że nie zawsze wątpliwości, co do właściwej wykładni określonego przepisu, stoją na przeszkodzie uznaniu rażącego naruszenia prawa. Wątpliwości co do wykładni przepisu muszą być bowiem uzasadnione przekonującą argumentacją. Każdy bowiem przepis podlega wykładni, lecz nie każda wykładnia jest uprawniona w okolicznościach danej sprawy. Poglądy wyrażone w dwóch wyrokach: WSA w Gdańsku (III SA/Gd 210/17) i WSA w Białymstoku (II SA/Bk 866/17), na które powołuje się SKO, należy uznać za odosobnione. Powołany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2019 r., I OSK 2640/18, wskazuje na brak akceptacji Naczelnego Sądu Administracyjnego dla stanowiska wyrażanego w tych wyrokach i preferowanego przez SKO w [...]. Ze względu na doniosłe skutki społeczne związane z bezpieczeństwem ruchu drogowego, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji o rażącym naruszeniu przez SKO art. 140 ust. 1 pkt 3a lit. a) Prawa o ruchu drogowym w decyzji z 2[...] 5 lipca 2017 r., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] marca 2018 r. Mając to na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone stosownie do wymogów wynikających z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.