II OSK 2921/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 784/18 w sprawie ze sprzeciwu A. K. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę części budynku mieszkalnego 1. prostuje zaskarżony wyrok w ten sposób, że zawarte w osnowie wyroku określenie "ze sprzeciwu A. K. i G. G." zastępuje określeniem "ze sprzeciwu A. K."; 2. oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 784/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił sprzeciw A. K. od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę części budynku mieszkalnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. K.. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: I. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie uzasadnienia wydanego w sprawie wyroku w zakresie wymaganym w tym przepisie - w uzasadnieniu brak precyzyjnych ustaleń stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia. Sąd zaniechał odniesienia do zarzutu nieuwzględnienia przez organ drugiej instancji szczegółowych zapisów § 65.2 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, które dopuszczają zabudowę w formie zaprojektowanej oraz brak odniesienia do faktu istnienia podobnych realizacji na działkach sąsiadujących, co wskazuje na odmienną od organu drugiej instancji, dopuszczalną i praktykowaną przez organ I instancji interpretację zapisów Planu. 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. przez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia decyzji w związku z naruszeniem przez organ art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., a w konsekwencji nieuzasadnionym zastosowaniem art. 137 i art. 138 § 2 K.p.a. II. Naruszenie prawa materialnego, przez błędną interpretację §11 pkt 1a oraz §11 pkt 2a Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonego uchwalą Nr XVIII/i42/02 Rady Gminy Warszawa-Bemowo z dnia 5 września 2002 r., a w dalszej konsekwencji - naruszenie art. 35 ust 1 pkt 1 i ust 3 Prawa budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że planowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami w/w uchwały w zakresie dopuszczalności rozbudowy budynku jednorodzinnego na wielorodzinny. W konsekwencji Sąd nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1a P.p.s.a., pomimo przesłanek uzasadniających jego zastosowanie. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o orzeczenie zwrotu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej. Przed odniesieniem się do skargi kasacyjnej potrzebne jest zwrócenie uwagi na prawidłowość zapisów osnowy zaskarżonego wyroku. Sprzeciw został wniesiony przez pełnomocnika w imieniu dwóch skarżących: A. K. i G. G.. Jednak postanowieniem z dnia 26 kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie odrzucił sprzeciw G. G., jako wniesiony przed rozpoczęciem biegu terminu, o którym mowa w art. 64c § 1 P.p.s.a. W dalszej kolejności Sąd rozpoznawał na posiedzeniu niejawnym sprzeciw wniesiony przez A. K. W tej sytuacji, nie należało w dalszym ciągu wskazywać w osnowie wyroku G. G., mimo że był on jednym z dwóch skarżących, którzy wnieśli sprzeciw. Jako skarżącego należało podać tylko osobę, której środek zaskarżenia nie został odrzucony. Ta oczywista niedokładność podlegała sprostowaniu w trybie art. 156 § 1 i 3 P.p.s.a. Zgodnie z art. 151a § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy. Ponadto, wykładnia art. 64e P.p.s.a., nie może być oderwana od okoliczności określonej sprawy, w tym zwłaszcza norm procesowych i materialnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Sprawa w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę jest rozstrzygana na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Praw budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trafna jest ocena Sądu pierwszej instancji, według której, stwierdzenie przez organ odwoławczy braku zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, skutkuje koniecznością uchylenia decyzji organu pierwszej instancji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji bowiem decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę powinna być poprzedzona postanowieniem nakładającym na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości, poprzez doprowadzenie projektu budowlanego do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Mimo reformatoryjnego co do zasady modelu rozstrzygania, nie było możliwe załatwienie tej sprawy w postępowaniu odwoławczym. Z uwagi na brzmienie art. 64e P.p.s.a., prawidłowość merytoryczna odczytania przez organ odwoławczy norm Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego nie podlega ocenie w zakresie przewyższającym potrzebę wynikającą z obowiązku zbadania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uchybienie Sądu pierwszej instancji, polegające na dokonaniu wykładni norm planu miejscowego i zastosowania tych norm, mimo że czynności te powinny być dokonane po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182a P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.