VII SA/Wa 784/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca: Sędzia WSA Izabela Ostrowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu A. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę i przebudowę części budynku mieszkalnego oddala sprzeciw. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018 r., znak: [...], Wojewoda [...] ("Wojewoda"), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania I. T. i P. T. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., Nr [...], wydanej A. K. i G. G. ("skarżący", "inwestorzy"), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę i przebudowę części istniejącego budynku mieszkalnego na budynek mieszkalny wielorodzinny, wraz z instalacją gazową (kategoria budynku XIII/XVII), na terenie działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...] (jednostka ewidencyjna [...] Dzielnica [...]) – uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącym pozwolenia na rozbudowę i przebudowę części ww. istniejącego budynku mieszkalnego na budynek mieszkalny wielorodzinny, wraz z instalacją gazową, na terenie ww. działek. Od ww. decyzji odwołanie, w ustawowym terminie, wnieśli I. T. i P. T.. W dniu [...] lutego 2018 r. wycofali oni ww. odwołanie. Wojewoda, po rozpatrzeniu powyższego wniosku, postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., Nr [...], postanowił nie uwzględnić wycofania odwołania ponieważ uznał, że doprowadzi to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo, i decyzją z dnia [...] marca 2018 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. możliwe jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sytuacja taka ma miejsce w szczególności, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania, lub gdy postępowanie takie zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem prawa procesowego. Natomiast na organie odwoławczym spoczywa obowiązek skontrolowania, czy akt, którego odwołanie dotyczy, został wydany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wojewoda, oceniając decyzję organu pierwszej instancji stwierdził, że nie odpowiada ona przepisom prawa. Organ odwoławczy zauważył, że po dokonaniu analizy przesłanej wraz z odwołaniem dokumentacji projektowej pojawiły się wątpliwości co do zgodności projektowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania terenu obowiązującego na tym terenie, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ulicy [...] w pasie drogowym o szerokości około 200 metrów (po ok. 100 metrów od osi jezdni) na odcinku: [...]-[...], w gminie [...]. Wojewoda wskazał, że działki nr ew. [...] i [...] z obr. [...] w [...] położone przy ul. [...] i [...] znajdują się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem planistycznym A1.2MU, stanowiącym tereny mieszkaniowo-usługowe, przywołując zapisy ww. planu. Przedmiotowa inwestycja dotyczy rozbudowy i przebudowy części istniejącego budynku jednorodzinnego na budynek mieszkalny wielorodzinny. Zdaniem Wojewody obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala zachowanie i rozwój funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego oraz dopuszcza zachowanie i rozwój funkcji mieszkalnictwa wielorodzinnego. Możliwy jest więc rozwój wyłącznie funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego z zachowaniem dotychczasowej funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego bądź rozwój funkcji mieszkalnictwa wielorodzinnego z zachowaniem dotychczasowej funkcji mieszkalnictwa wielorodzinnego, ponieważ ww. ustalenia oznaczają zachowanie istniejącej funkcji wraz z możliwym jej rozwojem. Nie jest możliwa zatem, w ocenie organu odwoławczego, zmiana funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego w funkcję mieszkalnictwa wielorodzinnego, gdyż nie będzie taka sytuacja oznaczała "zachowania" istniejącej funkcji. Następnie, Wojewoda wskazał, że rysunek planu na obszarze A1.2MU wskazuje orientacyjne granice terenów zielni (obowiązujące), które nie zostały uwzględnione w projekcie zagospodarowania terenu. W związku z tym, organ pierwszej instancji zobowiązany był do nałożenia na inwestorów, na podstawie art. 35 ust 3 Prawa budowanego, obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości występujących w przedłożonej dokumentacji projektowej, polegających na doprowadzeniu do zgodności projektowanej inwestycji z zapisami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czego nie uczynił, naruszając art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem Wojewody, w niniejszej sprawie nie było zasadne zastosowanie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przywołując orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy wskazał, że skorzystanie z instytucji przewidzianej w art. 136 k.p.a. jest możliwe i dopuszczalne jedynie przy założeniu uzupełniającego charakteru tej czynności w stosunku do postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji i ustaleń dokonanych w oparciu o przeprowadzone przez ten organ postępowanie dowodowe. Instytucja przewidziana w art. 136 k.p.a. nie może jednak zastosowania w razie konieczności dokonania szeregu brakujących ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia spraw. Wojewoda uznał więc, że naprawienie ww. braków wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Prezydent [...] nie dokonał wystarczająco wnikliwych sprawdzeń, wymienionych w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a dokumentacja projektowa wymaga uzupełnienia. Sprzeciw od powyższej decyzji złożyli A. K. i G.G., wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 137 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie cofnięcia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, co miało decydujący wpływ na wydanie w sprawie decyzji kasatoryjnej oraz poprzez zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, w której organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na odmiennej od dokonanej przez organ pierwszej instancji wykładni zapisów planu miejscowego, wykluczającej w istocie możliwość realizacji planowanej przez skarżących inwestycji. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazali m.in., że organ odwoławczy dokonał całkowicie dowolnej i wybiórczej analizy, a w konsekwencji błędnej interpretacji zapisów planu miejscowego, obowiązującego na terenie objętym zamierzeniem planowanej inwestycji. Zdaniem skarżących jeżeli plan dopuszcza w części ogólnej zachowanie i rozwój mieszkalnictwa wielorodzinnego, a w części szczegółowej dotyczącej działek skarżących dopuszcza sytuowanie nowych budynków o gabarytach do 4 kondygnacji, oczywistym jest, że dotyczy to rozbudowy istniejących budynków jednorodzinnych do wielorodzinnych, o określonych w tym planie gabarytach. Taka interpretacja nie budziła jak dotąd żadnych wątpliwości zarówno projektanta przedmiotowej inwestycji, jak i organów administracji architektoniczno-budowalnej, które w bezpośrednim sąsiedztwie udzielały pozwoleń na budowę podobnych do przedmiotowego budynków. Ponadto, zdaniem skarżących istotne znaczenie ma w powyższym kontekście również fakt, że kwestia oceny dopuszczalności cofnięcia odwołania zachowuje swą aktualność wyłącznie w odniesieniu do postępowania odwoławczego zakończonego zaskarżoną decyzją. Kontrola sądowa przedmiotowej decyzji, polegająca na rozpoznaniu zarzutów ad meriti w zakresie przesłanek odmowy uwzględnienia cofnięcia odwołania, stanowi jedyną prawną możliwość kontroli legalności postanowienia Wojewody z dnia [...] marca 2018 r. i wydanej na jego podstawie decyzji. Zaniechanie dokonania takiej kontroli w toku rozpoznania niniejszego sprzeciwu w istocie pozbawiłoby skarżących możliwości skorzystania z uprawnienia określonego w art. 142 k.p.a. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego sprzeciw został oddalony. Podkreślić trzeba, że stosownie do art. 64 e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia kasacyjnego sąd ocenia zatem wyłącznie to, czy zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do istotnych uchybień procedury. Organ odwoławczy jest bowiem organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie do wydania decyzji kasacyjnej. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest wystarczające, bowiem dodatkowo wymaga stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Badając – w świetle powyższych kryteriów – zasadność wydania w niniejszej sprawie decyzji kasacyjnej, Sąd stwierdził, że okoliczności jakimi kierował się organ odwoławczy uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Granice rozpoznania sprawy ze sprzeciwu od decyzji określa przepis art. 64e p.p.s.a., wskazując, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do § 2b art. 138 k.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 k.p.a., tj. gdy organ II instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 k.p.a) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 k.p.a.). Zasada , że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a., doznaje ograniczenia w sytuacji cofnięcia odwołania, co w sprawie niniejszej miało miejsce. Zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy oceniając dopuszczalność cofnięcia odwołania powinien dokonać oceny decyzji organu I instancji, w zakresie jej zgodności, zarówno z prawem, jak i z interesem społecznym. Organ odwoławczy powinien ocenić zaskarżoną decyzję w kontekście nie tylko jej legalności (zgodności z prawem), ale także jej celowości (zgodności z interesem społecznym) (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 182/11, Lex 1127587). W przypadku uznania, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu organ odwoławczy zobligowany jest do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a, zaś jeśli uzna, że decyzja dotknięta jest wadami, musi wydać rozstrzygniecie kasatoryjne. W ocenie Sądu stanowisko Wojewody [...] wyrażone w decyzji z dnia [...] marca 2018r. zasługuje w pełni na aprobatę, bowiem organ I instancji winien zobowiązać inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, na podstawie art. 35 ust 3 Prawa budowlanego. Przedmiotem zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przez Prezydenta [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017r. jest inwestycja polegająca na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego ( części budynku w zabudowie bliźniaczej) na budynek mieszkalny wielorodzinny. Działki nr ew. [...] i [...] , na której zaplanowano inwestycję ,z obr. [...] w [...] położone przy ul. [...] i [...] znajdują się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2002 r. ,symbolem planistycznym A1.2MU, stanowiącym tereny mieszkaniowo-usługowe. Zgodnie z ustaleniami szczegółowymi dla tego terenu, zawartymi w § 11 ww. planu miejscowego określa przeznaczenie terenów mieszkaniowo-usługowych (MU): 1) Na terenach MU plan ustala: a) zachowanie i rozwój funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego; b) zachowanie i rozwój funkcji usługowych z zakresu handlu (z wyjątkiem stacji benzynowych), biur, usług i gastronomii, jako funkcji uzupełniających w stosunku do zabudowy mieszkaniowej. 2) Na terenach MU plan dopuszcza: a) zachowanie i rozwój funkcji mieszkalnictwa wielorodzinnego oraz lokalizowanie funkcji mieszkalnictwa zbiorowego z zakresu hoteli i pensjonatów; b) zachowanie i rozwój funkcji usługowych z zakresu administracji, obsługi finansowej, kultury, rozrywki, służby zdrowia i opieki społecznej, jako funkcji uzupełniających w stosunku do zabudowy mieszkaniowej. 3) Na terenach MU plan wyklucza lokalizowanie: a) funkcji mieszkalnictwa zbiorowego z wyjątkiem określonych w pkt 2; b) funkcji usługowych innych niż wymienione w pkt 1 i 2; c) usług uciążliwych oraz obiektów i urządzeń uciążliwych, których uciążliwość wykracza poza granice lokalizacji. Należy podkreślić, że miejscowy plan ustala zachowanie i rozwój funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego oraz dopuszcza zachowanie i rozwój funkcji mieszkalnictwa wielorodzinnego. Z tego względu za prawidłowy Sąd uznaje wniosek organu odwoławczego ,że plan przewiduje rozwój wyłącznie funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego z zachowaniem dotychczasowej funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego bądź rozwój funkcji mieszkalnictwa wielorodzinnego z zachowaniem dotychczasowej funkcji mieszkalnictwa wielorodzinnego, ponieważ ww. ustalenia oznaczają zachowanie istniejącej funkcji wraz z możliwym jej rozwojem. W ocenie Sądu, słusznie organ przyjmuje, że plan nie dopuszcza zmiany funkcji mieszkalnictwa jednorodzinnego w funkcję mieszkalnictwa wielorodzinnego, bowiem nie realizuje się wówczas cel planu jakim jest zachowanie funkcji. Innymi słowy rozbudowa i przebudowa na budynek mieszkalny wielorodzinny może dotyczyć jedynie istniejącego budynku wielorodzinnego. Z tych względów Sąd uznał, że kasacyjna decyzja Wojewody prawa nie narusza. Mając to wszystko na uwadze Sąd podziela stanowisko organu, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, uzasadnia wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Z tych względów Sąd orzekł na podstawie art 151 a § 2 p.p.s.a.