II SA/Go 277/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Protokolant referent stażysta Magdalena Komar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze sprzeciwu H.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] października 2017 r., znak [...] Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 80 i art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.; dalej jako u.i.o.ś.) w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1936), określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie 4 budynków kurników przeznaczonych do chowu kur niosek o obsadzie 30000 sztuk każdy, łącznie 120000 sztuk, tj. 480 DJP na działce nr ew. [...]. Na skutek odwołań R.K. i Z.G. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wyjaśniło, że konieczność takiego rozstrzygnięcia wynika z istotnej zmiany prawa materialnego, jaka się dokonała w dniu 1 stycznia 2018 r., a co należało uwzględnić w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowią przepisy u.i.o.ś., które od 1 stycznia 2018 r. uległy licznym i istotnym zmianom. W myśl art. 545 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.; zwanej dalej pr. wod.), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanych na podstawie u.i.o.ś. oraz decyzji, przed wydaniem których przeprowadza się ponowną ocenę oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy niniejszej ustawy oraz ustawy zmienianej w art. 509 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, co oznacza, że do wszystkich spraw wszczętych a nie zakończonych ostatecznie do 31 grudnia 2017 r. mają zastosowanie przepisy znowelizowanej ustawy, w tym zwłaszcza: art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 74 ust. 2 i 3a, art. 77 ust. 1 pkt 4, ust. 4 i 9, art. 81 ust. 3, art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret drugie ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2018 r. Zmieniony pr. wod. (w art. 509) przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a u.i.o.ś. stanowi, iż raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać informacje umożliwiające analizę kryteriów wymienionych w art. 62 ust. 1 oraz zawierać opis planowanego przedsięwzięcia, a w szczególności charakterystykę całego przedsięwzięcia i warunki użytkowania terenu w fazie budowy i eksploatacji lub użytkowania, w tym w odniesieniu do obszarów szczególnego zagrożenia powodzią w rozumieniu art. 16 pkt 34 pr. wod., co wymaga obecnie uzupełnienia raportu o ten element. Dalej art. 74 ust. 2 u.i.o.ś. stanowi obecnie, iż do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (kartę informacyjną przedsięwzięcia) w formie pisemnej oraz na informatycznych nośnikach danych z ich zapisem w formie elektronicznej w liczbie odpowiednio po jednym egzemplarzu dla organu prowadzącego postępowanie oraz każdego organu opiniującego i uzgadniającego, co oznacza konieczność uzupełnienia wniosku przez inwestora o te elementy. Ustawodawca dodał także w art. 74 u.i.o.ś. nowy zapis oznaczony jako ust. 3a stanowiący, iż stroną postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Przez obszar ten rozumie się: 1) działki przylegające bezpośrednio do działek, na których ma być realizowane przedsięwzięcie; 2) działki, na których w wyniku realizacji lub funkcjonowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska; 3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem. Powyższe oznacza konieczność zweryfikowania przez organ I instancji kręgu stron postępowania. Najistotniejsze jednak zmiany wywołane pr. wod. dotyczą przepisów art. 64 ust. 1 pkt 4, ust. 1c, ust. 3a, art. 77 ust. 1 pkt 4, ust. 3-4, ust. 5a, ust. 9, art. 81 ust. 3, art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret drugie u.i.o.ś. Tymi przepisami wprowadzono nową instytucję opiniowania (a w określonych przypadkach uzgadniania) obowiązku inwestora w zakresie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jak i uzgadniania warunków realizacji przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (a w niektórych przypadkach także przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko) przez nowy organ, tj. organ właściwy w sprawach ocen wodnoprawnych (dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich). Zdaniem Kolegium konsekwencją powyższego jest konieczność uzupełnienia akt sprawy o stanowisko organu właściwego w sprawach ocen wodnoprawnych, a w ślad za tym konieczność powtórzenia przez organ I instancji niektórych czynności procesowych w postępowaniu administracyjnym (m.in. ustalenia "na nowo" stron postępowania, poinformowania stron postępowania o możliwości realizacji praw procesowych z art. 10 § 1 k.p.a., zapewnienie udziału społeczeństwa i inne). Wskazane powyżej braki materialne wniosku inwestora i raportu, a także braki materiału dowodowego w zakresie stanowiska w formie uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia przez nowy organ współdziałający, uniemożliwiły w ocenie Kolegium rozpoznanie istoty sprawy i wydanie przez organ odwoławczy decyzji w zgodzie z obowiązującym prawem, co zobligowało Kolegium do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, gdyż wyeliminowanie wykazanych wad nie było możliwe w toku postępowania odwoławczego, zwłaszcza w zakresie niekompletności wniosku inwestora. Kolegium wskazało, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji winien wezwać wnioskodawcę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do dokonania stosownych uzupełnień wniosku i Raportu (zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a u.i.o.ś.). Ponadto winien zwrócić się o uzyskanie uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia do organu właściwego w sprawach ocen wodnoprawnych (art. 77 ust. 1 pkt 4 u.i.o.ś.) oraz usunąć pozostałe uchybienia procesowe, w tym dokonać ustalenia kręgu stron postępowania (art. 74 ust. 3a u.i.o.ś.) i zapewnić tym stronom czynny udział w postępowaniu na każdym jego etapie, a także zapewnić udział społeczeństwa w tym postępowaniu (art. 79 ust. 1 u.i.o.ś). Od powyższej decyzji H.B. wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie: 1) art. 12 w zw. z art. 35 § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie miesięcznego terminu załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji kończącej postępowanie odwoławcze, 2) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez próbę przerzucenia skutków przewlekłego prowadzenia postępowania (względnie bezczynności organu) na wnioskodawcę pod pozorem realizowania zasady dwuinstancyjności postępowania (błędna wykładnia art. 15 k.p.a.), 3) art. 545 ust. 1 w zw. z art. 574 ustawy Prawo wodne poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji błędne przyjęcie, że organ I instancji powinien był stosować przepisy, które nie obowiązywały w dniu wydania decyzji (w szczególności art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 74 ust. 2, art. 74 ust.3a, art. 77 ust. 1 pkt 4, art. 77 ust. 4, art. 77 ust. 9, art. 81 ust. 3, art. 85 ust. 2 pkt 1 lit. b tiret drugie ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2018 r.). Wobec powyższego wniesiono o uchylenie orzeczenia Kolegium w całości. Ustosunkowując się do sprzeciwu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., a więc czy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję Prezydenta Miasta określającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie 4 budynków kurników, a sprzeciw od kasatoryjnej decyzji Kolegium został wniesiony przez inwestora. Jeżeli chodzi o zawarte w sprzeciwie zarzuty dotyczące przekroczenia miesięcznego terminu załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym i przewlekłego prowadzenia tego postępowania, to zauważyć należy, że długotrwałość prowadzonego postępowania administracyjnego nie stanowi istotnego kryterium legalności decyzji, a stronie służą odrębne środki do zwalczania przewlekłości postępowania administracyjnego. Natomiast co do zarzutu naruszenia art. 545 ust. 1 w zw. z art. 574 ustawy Prawo wodne poprzez niewłaściwe zastosowanie, to należy wskazać, że organ administracyjny pierwszej instancji stosuje przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dniu wydania decyzji, natomiast organ odwoławczy powinien ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Oznacza to, że jeśli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 18 stycznia 1998 r., OPK 38/97; wyroki NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., IV SA 2079/97, z 23 września 2008 r., I OSK 1566/2009, z 12 stycznia 2010 r., II OSK 1388/2009, z dnia 3 lipca 2013 r., II OSK 587/12). Nie można zatem odmówić racji Kolegium, które wskazuje na konieczność zastosowania w sprawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.) o treści wprowadzonej ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 ze zm.), które to zmiany weszły w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Art. 545 ust. 1 tej ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania przez organ II instancji) stanowił, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydawanych na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz decyzji, przed wydaniem których przeprowadza się ponowną ocenę oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy niniejszej ustawy oraz ustawy zmienianej art. 509 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Wynikało z tego, że przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. w brzmieniu nadanym ustawą prawo wodne, które weszły w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. miały zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych. Nie ulega zatem wątpliwości, że organ odwoławczy, wbrew zarzutom zawartym w sprzeciwie, był zobowiązany uwzględnić te zmiany stanu prawnego. Mimo jednak nietrafności zarzutów sprzeciwu podlegał on uwzględnieniu. Zgodnie bowiem z przywołanym wyżej przepisem art. 64e p.p.s.a. obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest ustalenie, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a., a zatem zbadanie, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. W przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd winien uwzględnić sprzeciw (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15). Zawsze jednak, zgodnie z jednoznacznym brzmieniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a., musi dojść do naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania. W kontrolowanej sprawie Kolegium w ogóle nie wskazało naruszenia przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, powołując się wyłącznie na zmianę prawa materialnego, która nastąpiła po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, a którą organ drugiej instancji winien uwzględnić. Zdaniem Sądu, wbrew stanowisku Kolegium, za wydaniem decyzji opartej na art. 138 § 2 k.p.a. nie może przemawiać sama przez się okoliczność, że w związku ze zmianą ustawy z dnia 3 października 2008 r. dokonanej ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, Kolegium było zobowiązane stosować przepisy pierwszej z tych ustaw w znowelizowanym brzmieniu. Raz jeszcze należy powtórzyć, że przesłanką zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. może być jedynie naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, co w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie nastąpiło, a przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie może być wykładany rozszerzająco. Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i wniesiony od niej sprzeciw zasługuje na uwzględnienie. Skutkowało to uchyleniem tej decyzji na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy SKO dokona ponownej oceny decyzji organu pierwszej instancji mając na uwadze, że z dniem 26 kwietnia 2018 r. ustawą z dnia 28 lutego 2018 r. o zmianie ustawy Prawo wodne (Dz. U. poz. 710) zmieniono art. 545 nowego prawa wodnego nadając mu brzmienie: "Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w sprawach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania albo zmiany decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405, 1566 i 1999), stosuje się przepisy obowiązujące przed dniem 1 stycznia 2018 r.". Ustawa zmieniająca odwróciła zatem zasadę regulacji intertemporalnej – przewiduje bowiem jako regułę stosowanie "starego prawa", z pewnymi wyjątkami. Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej stosowanie przez organy "nowych" przepisów również w przypadku postępowań będących w toku, powodowało liczne wątpliwości interpretacyjne. Problematyczne stało się, czy czynności procesowe dokonane pod rządami ówcześnie funkcjonujących przepisów (tj. do dnia 31 grudnia 2017 r.), powinny być dokonywane powtórnie. Zaistniała sytuacja prawna stwarzała istotne utrudnienia w sposobie prowadzenia postępowań administracyjnych wszczętych według przepisów w brzmieniu przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo wodne. W związku z tym ustawodawca zdecydował się na zmianę omawianego przepisu przejściowego – art. 545 ust. 1 - w taki sposób, aby do postępowań w sprawach decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie obowiązującej ówcześnie ustawy, stosowane były przepisy obowiązujące przed dniem wejścia w życie ustawy Prawo wodne, to jest przed dniem 1 stycznia 2018 r. (por. uzasadnienie do projektu ustawy, http://www.sejm.gov.pl/Sejm8.nsf/druk.xsp?nr=2250). Powyższa zmiana spowodowała, że wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skierowane do organu pierwszej instancji, a wynikające z poprzedniego brzmienia art. 545 Prawa wodnego, przestały być aktualne.