II OSK 587/12

Dnia 3 lipca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Leszek Kamiński Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 253/11 w sprawie ze skargi L. Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenie postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 253/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę L. Z. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie, z dnia [...] grudnia 2008 r., uzgodniono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych i wielorodzinnych z usługami, garażami podziemnymi i naziemnymi, infrastrukturą techniczną na działkach położonych przy ul. [...],[...] i [...] w W. Regionalny Dyrektor powołał się na przepisy art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 o ochronie przyrody (dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.). Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu zażalenia F. Z., L. Z., W. Z. oraz R. C., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. Wskazał, że w dniu 17 lipca 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675), która zmieniła art. 53 ust 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 53 ust. 5 stanowi obecnie, iż uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Powyższa ustawa ogranicza krąg podmiotów, które mogą wnieść zażalenie na postanowienie uzgadniające w trybie art. 106 K.p.a. tylko do inwestora. W ocenie organu, inwestorem jest wnioskodawca występujący o ustalenie warunków zabudowy. Organ wywodził dalej, że przepis ograniczający możliwość wnoszenia zażaleń na postanowienie uzgadniające nie określa granic czasowych ich wydania. Regulacja dotyczy także tych zażaleń, które zostały wniesione i nie zostały rozpatrzone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Wobec tego niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznawanie takich zażaleń przez organ odwoławczy. Postępowanie odwoławcze powinno wiec zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Generalny Dyrektor zauważył, że ustawa o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zawiera przepis przejściowy zawarty w art. 80, zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Odnotował, iż w aktach sprawy brak jest wniosku inwestora o rozpatrzenie sprawy w oparciu o poprzednie przepisy. W związku z tym organ ma obowiązek orzekać w oparciu o przepisy nowe, które nie dają możliwości skutecznego wnoszenia zażalenia przez inne, niż inwestor strony postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego L. Z. podniósł, że organ rozpoznał zażalenie po nieomal dwóch latach od jego wniesienia. Opieszałość organu doprowadziła do sytuacji, w której na skutek zmiany przepisów wadliwe i naruszające przepisy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2008 r. nie może zostać poddane kontroli instancyjnej z powodów formalnych. Działanie to ocenił jako sprzeczne z obowiązującym prawem, które powinno być skorygowane orzeczeniem sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za prawidłowe uznał wskazanie organu, że ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675) wprowadziła zmianę do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym istotną z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy. W myśl art. 70 pkt 6 lit. b tej ustawy, art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. otrzymał brzmienie: "Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane." Ustawa o wspieraniu rozwoju usług - zgodnie z art. 87 - weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, z wyjątkiem art. 29, który wszedł w życie po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia. Oznacza to, iż zaczęła obowiązywać od 17 lipca 2010 r. W świetle powyższego, jak skonstatował Sąd pierwszej instancji, od dnia 17 lipca 2010 r. wyłączona została możliwość wniesienia zażalenia przez inny podmiot aniżeli inwestor na postanowienie w przedmiocie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Zażalenie skarżącego zostało wniesione przed tą datą i nie zostało rozpatrzone przez organ odwoławczy w terminie wynikającym Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydając postanowienie organ I instancji pouczył strony o możliwości wniesienia zażalenia, bo przepisy obowiązujące w tej dacie przewidywały bezpośrednią instancyjną kontrolę tego rodzaju orzeczeń wskutek wniesienia środka zaskarżenia przez wszystkie strony, nie tylko przez inwestora. Inwestor mógł złożyć wniosek o stosowanie dotychczasowych przepisów. Jeśli tego nie uczynił, znajdują zastosowanie przepisy w nowym brzmieniu. Stanowi o tym art. 80 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora, który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Skoro taki wniosek nie został złożony, znajdują zastosowanie przepisy w nowym brzmieniu, które ograniczają podmiotowo możliwość zaskarżenia wyłącznie do inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że skarżący miał środki do zdyscyplinowania organu, aby ten załatwił ją wcześniej, jeszcze przed zmianą przepisów. Jak zasadnie wskazano w zaskarżonym postanowieniu przepis wyłączający inne niż inwestor strony od uprawnienia do wniesienia zażalenia nie określa granic czasowych. Oznacza to, że istotny jest stan prawny, który obowiązuje w dacie orzekania przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu pierwszej instancji, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska winien wydać, z powołaniem się na art. 134 K.p.a., postanowienie o niedopuszczalności zażalenia wniesionego przez L. Z. Postępowanie zażaleniowe z wniosku L. Z. nie stało się bezprzedmiotowe, lecz od daty wejścia w życie znowelizowanego art. 53 ust. 5 stało się niedopuszczalne. Zdaniem Sądu, tego rodzaju wadliwość orzeczenia nie może skutkować jego uchyleniem. Zarówno bowiem umorzenie postępowania zażaleniowego, jak i stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia powoduje, że nie zostaje ono rozpatrzone merytorycznie. Wynik zatem obydwu postępowań jest w swoich skutkach tożsamy. Skargę kasacyjną złożył L. Z., reprezentowany przez radcę prawnego R. B. Zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 253/11. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 i art. 28 K.p.a. poprzez odmówienie panu L. Z. przymiotu strony i czynnego udziału w postępowaniu odwoławczym polegającego na stwierdzeniu, że nie jest on uprawniony do złożenia zażalenia w sprawie i postępowanie zażaleniowe było niedopuszczalne, 2) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6 i 8 K.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, stosuje się nowy przepis art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym od dnia 17 lipca 2010 r., pomimo iż żaden przepis ustawowy wyraźnie tego nie przesądza, czym samym naruszona została zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasada demokratycznego państwa prawnego przewidziana w Konstytucji RP. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 6 i 8 K.p.a. poprzez uznanie, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych stosuje się nowy przepis art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym od dnia 17 lipca 2010 r. Przede wszystkim zauważyć należy, że w proceduralnej podstawie kasacji zawarty został zarzut naruszenia prawa materialnego, niewłaściwego zastosowania art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 80, poz. 717 ze zm.), polegającego na zastosowaniu tego przepisu w brzmieniu obowiązującym od dnia 17 lipca 2010 r. Niezależnie od wadliwości tak sformułowanej podstawy kasacji, można wyrazić stanowisko co do istoty kontrowersyjnego zagadnienia intertemporalnego. Organ administracyjny pierwszej instancji stosuje przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dniu wydania decyzji. Organ odwoławczy powinien ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Oznacza to, że jeśli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego (por. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 18 stycznia 1998 r., sygn. akt OPK 38/97, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 2079/97, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 48737; wyrok NSA z dnia 23 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1566/09, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 745088; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1388/09, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 597240). W dniu rozstrzygania przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska obowiązywał przepis art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu ustalonym przepisem art. 70 pkt 6 lit. b oraz art. 87 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675). Ograniczenie stosowania nowej ustawy zawarto w art. 80 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. W myśl tego przepisu, do spraw o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzja ostateczną przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek inwestora , który może być złożony najpóźniej w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Taka treść regulacji intertemporalnej pozwala na ocenę, według której w niniejszej sprawie należało zastosować przepis art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu ustalonym powołaną nowelą. Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego przewidzianej w Konstytucji RP. Wadliwość zarzutu wynika już z tego, że wnoszący kasację nie powołał naruszonego, jego zdaniem, przepisu Konstytucji RP. Nadto, zasada demokratycznego państwa prawnego jest regułą zbyt ogólną by mogła stanowić, bez powołania zasady szczegółowej z niej wynikającej, wzorzec kontroli konstytucyjności (por. wyrok TK z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt K 24/00, OTK 2001/3/51). Warto przy tym odnotować wyrażone na tle tego samego problemu prawnego stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, według którego, wynikająca z art. 2 Konstytucji RP zasada ochrony praw nabytych dotyczy praw materialnych, a nie praw o charakterze procesowym. W opozycji do zasady ochrony praw nabytych jest konstruowana zasada aktualności przepisów prawa procesowego, która dopuszcza zmianę trybu postępowania w jego toku, łącznie z "odbieraniem" instancji nawet po wniesieniu środka zaskarżenia na gruncie (patrz: wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2492/11, niepublikowany, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). W konsekwencji nie można podzielić zarzutu naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a. w brzmieniu przed wejściem w życie noweli z dnia 3 grudnia 2010 r.). Odnosi się to do aspektu tej zasady polegającego na ustanowienia regulacji zgodnej ze standardami konstytucyjnymi demokratycznego państwa prawnego, jak i prowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z przepisami prawa materialnego i procesowego oraz wymogami wynikającymi z kultury administrowania (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 64-65). Dla porządku dodać trzeba, iż nie ma w tej sytuacji mowy o naruszeniu zasady praworządności sformułowanej w art. 6 K.p.a. Na zakończenie, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 10 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a., stwierdzić należy, że skarżącemu nie odmówiono przymiotu strony. Pozostał on stroną postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Statusu strony nie pozbawiła go regulacja umożliwiająca wniesienie zażalenia na postanowienie uzgadniające jedynie inwestorowi. Podkreślenia wymaga, że skarżący ma możliwość kwestionowania postanowienia, od którego nie mógł złożyć zażalenia, w ewentualnym odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie lokalizacyjne. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.