II SA/Gd 261/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 21 czerwca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. G.i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości w postępowaniu wznowieniowym oddala skargę. E. i J. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 12 marca 2018 r. w przedmiocie odmowy uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 29 grudnia 2011 r., na wniosek A. (właściciela nieruchomości), Prezydent Miasta orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w G., w rejonie ul. N., obręb [..], działki nr [..] na działki nr [..] i [..] oraz działki nr [..] na działki nr [..], [..]. W dniu 18 lipca 2012 r. E. i J. G. wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem ww. decyzji ostatecznej. Wnioskodawcy wskazali jako podstawę wznowienia normę art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podnosząc, że nie brali udziału w postępowaniu bez własnej winy. Wnioskodawcy o decyzji dowiedzieli się z pisma Prezydenta Miasta z dnia 15 czerwca 2012 r., a legitymację procesową wywiedli z przysługującego im prawa służebności gruntowej obciążającej działkę nr [..]. Prezydent Miasta wznowił postępowanie w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją ostateczną postanowieniem z dnia 28 sierpnia 2013 r. W dniu 7 grudnia 2017 r., na podstawie art. 151 § 1 k.p.a., Organ I instancji wydał decyzję, w której odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 grudnia 2011 r. w sprawie zatwierdzenia projektu podziału przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu Organ wskazał na powszechne w doktrynie i orzecznictwie stanowisko, że stroną w postępowaniu o podział nieruchomości są tylko właściciele nieruchomości dzielonej. Ponadto Organ rozważał zagadnienie przymiotu strony stosownie do poglądu według którego, w przypadku gdyby podział ograniczał lub uniemożliwiał dostęp do drogi publicznej ustanowioną służebnością, należy właścicieli nieruchomości władnącej uznać za stronę. Oceniając sprawę pod tym kątem, Organ doszedł do przekonania, że nie byłoby podstaw do uznania Skarżących za stronę, ponieważ przedmiotowy podział nie naruszył ich uprawnień wynikających ze służebności, po podziale sposób wykonywania służebności na gruncie nie uległ ograniczeniu, ani żadnej modyfikacji. Projekt podziału sprowadzał się bowiem wyłącznie do odcięcia z działki [..] działek o nr [..] oraz [..], działka nr [..] stanowi naturalne przedłużenie działki [..], będącej współwłasnością Skarżących i A., a pełniącej funkcje drogi dojazdowej. Służebność drogowa przez dzieloną działkę nr [..] zapisana w dziale III KW [..] odpowiada położeniu nowopowstałej działki nr [..]. Nadto Organ wskazał, że zgodnie z art. 290 § 2 k.c., w razie podziału nieruchomości obciążonej służebność utrzymuje się w mocy na częściach utworzonych przez podział; jednakże gdy wykonywanie służebności ogranicza się do jednej lub kilku z nich, właściciele pozostałych części mogą żądać ich zwolnienia od służebności. Oznacza to, że podział nieruchomości nie ogranicza uprawnień wynikających ze służebności. W wyniku rozpoznania odwołania E. i J. G., zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję Organu I instancji w części obejmującej odmowę uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 grudnia 2011 r. w zakresie obejmującym zatwierdzenie projektu podziału działki nr [..] na działki nr [..] i [..] i orzekło o stwierdzeniu wydania tej części decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu Organ wyjaśnił, że kwestia legitymacji Skarżących i ich interesu prawnego w sprawie zakończonej wydaniem kontrolowanej decyzji podziałowej jest objęta wiążącą oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2017 r. I OSK 1795/15, oddalającego skargę E. i J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 795/14 w sprawie ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 6 października 2014 r. nr [..] w przedmiocie nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 grudnia 2011 r. o zatwierdzeniu projektu podziału przedmiotowej nieruchomości. Sąd nie miał zastrzeżeń co do istnienia po stronie Skarżących interesu prawnego w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [..], obciążonej przysługującą im służebnością przejazdu i przechodu, uznając Skarżących za legitymowanych do żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji podziałowej (str. 13). Organ ustalił, że E. i J. G. nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem kontrolowanej decyzji ostatecznej w zakresie podziału działki nr [..], wobec czego ta decyzja w zakresie obejmującym rozstrzygnięcie w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [..] jest dotknięta wadą wznowieniową, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kwestionowana decyzja ostateczna nie jest natomiast dotknięta wadą w pozostałym zakresie (dotyczącym działki nr [..]). Organ wskazał, że zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. uchylenie decyzji ostatecznej z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Kwestionowana decyzja ostateczna została doręczona Właścicielowi nieruchomości w dniu 16 stycznia 2012 r. Termin do uchylenia części kontrolowanej decyzji dotkniętej wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. upłynął w dniu 16 stycznia 2017 r. Z tego względu nie można po dniu 16 stycznia 2017 r. uchylić kontrolowanej decyzji w części dotyczącej podziału działki nr [..], zgodnie z art. 146 § 1 k.p.a. Na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. Organ ograniczył się w związku z tym do stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta w części obejmującej zatwierdzenie projektu podziału działki nr [..] z naruszeniem prawa i wskazania upływu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. jako powodu, dla którego nie można uchylić kontrolowanej decyzji w tej części. W skardze na przedmiotową decyzję E. i J. G. wnieśli o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący zarzucili decyzji naruszenie: 1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 151 § 2 w zw. z art. 8 i 12 k.p.a., bowiem na skutek nie zachowania przez Organy administracji publicznej obowiązku działania w sprawie wnikliwie i szybko Skarżący nie ze swojej winy zostali pozbawieni prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez Organy administracji z uwagi upływ wskazanego w art. 146 § 1 k.p.a. pięcioletniego terminu, a w konsekwencji 2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 8 i art. 15 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznania sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego, słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, w tym, poprzez bezzasadne zaniechanie rozpatrzenia sformułowanych przez Skarżących w odwołaniu z dnia 22 grudnia 2017 r. zarzutów - w konsekwencji czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze bezpodstawnie stwierdziło, że do wydania decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 grudnia 2011 r.w zakresie obejmującym zatwierdzenie projektu podziału działki nr [..] na działki nr [..] i [..] doszło z naruszeniem prawa oraz bezpodstawnie stwierdził, że uchylenie wyżej wymienionej decyzji nie może nastąpić z przyczyny określonej w art. 146 § 1 k.p.a., to jest upływu pięciu lat od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 29 grudnia 2011 r. Zdaniem Skarżących, Organ II instancji winien był uwzględnić sformułowane przez Skarżących w odwołaniu z dnia 22 grudnia 2017 r. zarzuty - co ostatecznie winno skutkować na zasadzie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji Prezydenta Miasta Prezydenta z dnia 7 grudnia 2017 r. i wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Skarżący wskazali, że upływ pięcioletniego terminu wynikał z opieszałości Organów. Wniosek o wznowienie postępowania został złożony pismem z dnia 17 lipca 2012 r., Organ I instancji odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta dopiero w dniu 7 grudnia 2017 r., zatem decyzja została wydana prawie 5 i pół roku po złożeniu stosownego wniosku. Zawieszenie przedmiotowego postępowania na okres 4 lat zostało przez Skarżących uznane za rażące naruszenie zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, a wydanie decyzji po upływie pięcioletniego terminu z art. 146 § 1 k.p.a. za naruszenie zasady wynikającej z art. 12 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów Sąd nie stwierdził naruszeń prawa, które uzasadniałyby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Wniosek o wznowienie postępowania został złożony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ II instancji przyznał Skarżącym przymiot strony postępowania, która została w nim niesłusznie pominięta i wobec upływu okresu 5 lat od daty doręczenia decyzji badanej w postępowaniu wznowieniowym orzekł o stwierdzeniu wydania decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa. Kontroli w niniejszej sprawie podlega zasadność zastosowania normy art. 146 § 1 k.p.a., zgodnie z którą uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat oraz art. 151 § 2 k.p.a., stanowiącego, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Przepisy te zostały przez Organ zastosowane prawidłowo. Treść art. 146 § 1 k.p.a. nie budzi wątpliwości. Upływ terminu 5-letniego wyklucza możliwość uchylenia decyzji badanej w postępowaniu wznowieniowym. W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje w tym zakresie ugruntowane stanowisko, zgodnie z którym upływ okresu przedawnienia oznaczonego w art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. VII SA/Wa 411/17). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2018 r. sygn. I OSK 2455/14, termin pięcioletni określony w § 1 art. 146 k.p.a., ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony, a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Upływ terminów określonych w art. 146 § 1 k.p.a., jest zatem bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które go spowodowały. Termin pięcioletni ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje skutek w postaci niemożności uchylenia decyzji dotychczasowej, nawet jeżeli została wydana z naruszeniem prawa. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 845/16, upływ tego terminu oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie, nie mają przy tym prawnego znaczenia okoliczności, z powodu których do wznowienia postępowania doszło po upływie terminów określonych w art. 146 § 1 k.p.a. Podobnie okoliczności, z powodu których do wydania decyzji doszło po upływie terminów określonych w tym przepisie, nie mają żadnego znaczenia dla oceny upływu tego terminu. W sprawie brak było zatem podstaw do pominięcia treści unormowania art. 146 § 1 k.p.a., niezależnie od daty złożenia przez Skarżących wniosku o wznowienie postępowania oraz okresu prowadzenia postępowania administracyjnego. Na marginesie jedynie wskazać należy, że długi okres trwania postępowania był wynikiem zwieszenia postępowania w oczekiwaniu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Zaznaczyć przy tym należy, że wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji został wydany w dniu 19 kwietnia 2017 r., a więc po upływie okresu 5 lat od daty doręczenia decyzji w dniu 16 stycznia 2012 r. Organowi nie można zatem zarzucić, że brak możliwości wydania decyzji merytorycznej jest wynikiem przewlekłego sposobu procedowania. Jeżeli, zdaniem Skarżących, brak było podstaw do zawieszenia postępowania, Skarżącym przysługiwało prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o zwieszeniu postępowania, z którego to prawa strona nie skorzystała. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako niezasadną. Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.