VII SA/Wa 411/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska ( spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi R. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i odmowy jej uchylenia oddala skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2016 r. [...],[...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku R. N. o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzję własną z [...] października 2016 r., [...],[...] stwierdzającą, na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 146 § 1 Kpa w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25.02.2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2096/14, po wznowieniu na wniosek R. N. postępowania zakończonego ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2009 r., że została ona wydana z naruszeniem prawa, jednak odmówił jej uchylenia ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 Kpa. Organ wskazał, że decyzją z [...] sierpnia 2009 r. utrzymał w mocy decyzję P. WINB z [...] maja 2009 r. nakazującą R. N. rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego na działce nr [...], przy ul. O.w G.. WSA w Warszawie wyrokiem z 21 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1674/09, oddalił skargę R. N. na decyzję z [...] sierpnia 2009 r. W dniu 15 grudnia 2013 r. R. N. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z [...] sierpnia 2009 r. (art. 145 § 1 pkt 5 Kpa). GINB postanowieniem z [...].06.2014 r., wznowił postępowanie, a następnie decyzją z [...] lipca 2014 r. stwierdził, że decyzja z [...] sierpnia 2009 r., została wydana z naruszeniem prawa, ale odmówił jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją GINB z [...] sierpnia 2014 r., [...]. Mając na uwadze wskazania Sądu, GINB wystąpił do [...] WINB o dokonanie oględzin ww. nieruchomości oraz ustalenie jakie roboty należy wykonać w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem. Pismem z 23.09.2016 r. P. WINB udzielił wyjaśnień. Organ stwierdził, że wskazane przez R. N. okoliczności i dowody wypełniają przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. W sprawie ustalono, że data budowy ww. budynku przypada na lata 1959-1961, a nie 1983-1987, jak wskazano w decyzji z [...] sierpnia 2009 r. Z uwagi na powyższe należało ustalić czy możliwa jest legalizacja obiektu, po wykluczeniu przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24.10.1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229). Z akt sprawy wynika, że obiekt zlokalizowany jest 0,56 - 1,02 m od granicy z działką nr [...], na której w odległości 1,1 m, od tej granicy posadowiony jest budynek gospodarczy o konstrukcji murowanej z dachem żelbetowym krytym papą oraz 0,56 m od granicy z działką nr [...], na której znajduje się budynek gospodarczy murowany ze stropodachem żelbetowym krytym blachą, przyległy do granicy działki. Warunki określone w § 12 ww. rozporządzenia nie zostały zatem zachowane. Mając na względzie wskazania zawarte w wiążącym wyroku WSA z 25.02.2015 GINB stwierdził, że istnieje możliwość doprowadzenia spornego budynku do stanu zgodnego z prawem, poprzez nakazanie, na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., wykonania określonych robót budowlanych. Przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa została wypełniona. Decyzja GINB z dnia [...].08.2009 r. została wydana z naruszeniem prawa, jednakże należy odmówić jej uchylenia ze względu na upływ terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 Kpa. Organ przytoczył art. 146 § 1 Kpa podnosząc, że decyzja z [...] sierpnia 2009 r., została odebrana 11.08.2009 r., zaś termin, o którym mowa w art. 146 § 1 Kpa dla przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa wynosi 5 lat. Upłynął on zatem 11.08.2014 r. Należało zatem zastosować art. 151 § 2 Kpa. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego możliwości przywrócenia stanu zgodnego z prawem poprzez wydanie decyzji zobowiązującej Skarżącego do wykonania odpowiednich prac, organ wyjaśnił, że upływ terminów z art. 146 § 1 Kpa stanowi negatywną przesłankę do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji i jest bezwarunkowy, nie zależny od okoliczności, które spowodowały ich upływ. Upływ terminu pozbawia organ możliwości orzeczenia co do istoty i uchylenia decyzji. Skargę na ww. decyzję złożył R. N. i wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji zarzucił naruszenie prawa polegające na zastosowaniu art. 151 § 2 KPA i niezastosowaniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA mimo, że zaszły podstawy do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji GINB z [...] sierpnia 2009 r. oraz braku wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, bowiem podstawy do stwierdzenia nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa ujawniły się w trakcie postępowania wznowieniowego wobec czego należało zawiesić postępowanie wznowieniowe i wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności, czego organ nie zrobił. Zdaniem skarżącego błędne było zastosowanie art. 151 § 2 Kpa i niezastosowanie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, gdyż decyzja z [...] sierpnia 2009 r. nie dość że została wydana z naruszeniem prawa to naruszenie to ma charakter kwalifikowany - rażący. Okoliczności wskazujące na rażące naruszenie prawa ujawniły się w trakcie postępowania wznowieniowego. Okazało się bowiem, że sporny obiekt został wzniesiony w innym przedziale czasowym, w którym nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla działki, na której obiekt powstał. Odniesienie decyzji o rozbiórce do warunków nieistniejącego planu miejscowego jest bez wątpienia rażącym naruszeniem prawa. Skarżący zaznaczył, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji w stosunku do której wznowiono postępowanie. Skoro w sprawie ujawniła się kwalifikowana wada decyzji "rozbiórkowej" organ powinien z urzędu wszcząć postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, i zawiesić postępowanie w sprawie wznowienia, w razie stwierdzenia nieważności podjąć zawieszone postępowanie w sprawie wznowienia oraz orzec o jego bezprzedmiotowości. W przypadku odmowy stwierdzenia nieważności podejmowano by i prowadzono postępowanie w sprawie wznowienia. Jak wskazuje się w literaturze wówczas, gdy oba postępowania prowadzone są przed tym samym organem, organ winien uczynić przedmiotem rozpoznania w pierwszej kolejności postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Następstwem prawnym stwierdzenia takiej nieważności byłaby natomiast bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wznowienia. Stanowisko to potwierdza obecnie orzecznictwo, A zatem strona może równocześnie żądać wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania i postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec tego, że zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania, należy dać priorytet pierwszemu z nich. Z tego względu wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w trakcie toczącego się już postępowania w sprawie wznowienia powoduje w zasadzie konieczność zawieszenia wznawianego postępowania (wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2009 r., III SA/Kr 389/08, LEX nr 550468). Organ administracji nie dostrzegł jednak rażącego naruszenia prawa przy wydaniu własnej decyzji [...] sierpnia 2009 r. Stwierdził jedynie naruszenie prawa. Dopuścił się także bezczynności bowiem był kompetentny do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie nieważności własnej decyzji, jednak takiego postępowania nie wszczął. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Należy mieć na uwadze, że uprzednio wydane - we wznowionym postępowaniu - decyzje były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 25 stycznia 2015 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 2096/14 uchylił decyzję GINB z [...] sierpnia 2014 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] lipca 2014 r. odmawiającą uchylenia własnej decyzji z [...] sierpnia 2009 r., którą utrzymał w mocy decyzję P. WINB z [...] maja 2009 r. nakazującą R.N. rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego na działce nr [...] w G.. Wskazać zatem trzeba, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. zarówno organ jak i Sąd orzekający ponownie związany jest oceną prawną i wskazaniami Sądu zawartymi w powołanym wyżej wyroku. Wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie. Artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Na gruncie rozpoznawanej sprawy dodać należy że ocena prawna traci moc wiążącą w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy - jedynie zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów - oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., II FSK 1328/10 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ orzekając ponownie wziął pod uwagę wskazania przedstawione przez Sąd, który stwierdził, że wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa w związku z nowymi dowodami na to, że sporny obiekt powstał w latach 1959-1961, a więc przed uchwaleniem planu zagospodarowania z 1962 r. Sąd nie zgodził się jednak z organem co do tego, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji, bowiem w wyniku wznowienia zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej treści decyzji dotychczasowej, jak stanowi art. 146 § 2 k.p.a. Sąd podkreślił, że nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 i ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy powinien być stosowany tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń przez wprowadzenie zmian lub przeróbek na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ winien określić w jakich okolicznościach tego zagrożenia upatruje. Sąd zaznaczył, że wykonanie zmian i przeróbek może polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi i nakazał stosowanie przepisów aktualnych a organ nie rozważył, czy nakazanie wykonania robót budowlanych polegających na zmianie pokrycia dachu przedmiotowego budynku i tym samym zwiększenie jego odporności ogniowej doprowadzi budynek do stanu zgodnego z prawem. Sąd podkreślił ponadto, że nie jest wystarczające wskazanie, iż obiekt usytuowano z naruszeniem warunków technicznych, ale również zbadanie czy powoduje on niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia. Stosując się do powyższej GINB ustalił, że obiekt w opisanym usytuowaniu (0,56 - 1,02 m od granicy z działką nr [...], na której 1,1 m, od tej granicy istnieje murowany budynek gospodarczy żelbetowym dachu krytym papą i 0,56 m od granicy z działką nr [...], na której również istnieje budynek gospodarczy murowany ze stropodachem żelbetowym krytym blachą, przyległy do granicy działki) nie spełnia warunków określonych w § 12 ww. rozporządzenia. Zgodnie ze wskazaniami Sądu ocenił jednak, że istnieje możliwość usunięcia określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zagrożeń lub pogorszeń przez wprowadzenie zmian i przeróbek na podstawie art. 40 Prawa budowlanego, o sprawia, że można doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Niemniej słusznie wskazał Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, że przeszkodę do uchylenia decyzji ostatecznej nakazującej rozbiórkę stanowi art. 146 § 1 k.p.a, którego treść wskazuje wprost , że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowe, tj. niezależnie od okoliczności, które to spowodowały (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1142/13, LEX nr 1646149. Tym samym upływ okresu przedawnienia oznaczonego w art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem – jak prawidłowo ustalił organ - decyzja ostateczna z [...] sierpnia 2009 r., została odebrana 11 sierpnia 2009 r., zatem termin 5 letni dotyczący przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 Kpa upłynął 11 sierpnia 2014 r. W rozumieniu art. 146 § 1 k.p.a. chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony, albowiem ustawodawca określając w nim początek biegu wskazanych tam terminów, posługuje się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie precyzując adresata tego doręczenia. Nie chodzi tutaj o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Nie ma racji skarżący zarzucając, że w powyższej sytuacji organ winien wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji własnej [...] sierpnia 2009 r., a w konsekwencji dopuścił się także bezczynności. Wskazać należy, że stosownie do art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W rozstrzyganej sprawie organ związany był wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania i w takim trybie prowadził postępowanie. Oczywiście organ może wszcząć postępowanie nieważnościowe z urzędu, niemniej zależy to wyłącznie od jego uznania i stwierdzenia prawdopodobieństwa wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 kpa, jednakże możliwość ta pozostaje bez wpływu na ocenę legalności kontrolowanych decyzji w niniejszej sprawie, których treść sprowadza się właściwie wyłącznie do oceny, czy prawidłowo GINB we wznowionym postepowaniu zastosował art. 146 § 1 kpa. Ta ocena organu – jak już wywiedziono wyżej jest prawidłowa i znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Z podanych przyczyn Sąd - na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.