I OSK 1142/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. C. i T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 668/12 w sprawie ze skargi R. M., M. K. G., M. B., Z. C., T. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy przyznania odszkodowania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 668/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. M., M. K. G., M. B., Z. C. i T. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy przyznania odszkodowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., po rozpatrzeniu wniosków z dnia 8 lutego 2002 r. złożonych przez B. Ż. i D. J., odmówił wnioskodawczyniom przyznania odszkodowania w związku z wydaniem przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzji z dnia [...] lutego 1968 r., utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] października 1967 r., odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...]. Wcześniej bowiem Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lutego 1999 r. stwierdził wydanie powyższych decyzji "dekretowych" w części z naruszeniem prawa, a w części ich nieważność. Pismem z dnia 31 sierpnia 2006 r. Z. C., T. P., R. M., M. K. G., M. B., wystąpili o wznowienie postępowania o odszkodowanie rozstrzygniętego decyzją PUMiRM z dnia [...] kwietnia 2002 r. oraz o wydanie decyzji o odszkodowaniu, uzasadniając wniosek tym, że jako pozostali spadkobiercy właścicieli nieruchomości warszawskiej pozbawieni zostali prawa do udziału w postępowaniu odszkodowawczym. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2002 r., a Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Na skutek skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 488/08, uchylił obydwie te decyzje. Następnie Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2002 r. o odmowie przyznania odszkodowania. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. Minister Infrastruktury odmówił uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2002 r. uzasadniając to tym, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. brak winy strony w udziale w postępowaniu. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który złożyli Z. C., T. P., R. M., M. K. G., M. B. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. i stwierdził, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2002 r. wydana została z naruszeniem prawa, jednak nie stwierdził jej nieważności z uwagi na zbieg przesłanek, o których mowa w art. 146 k.p.a., tj. wystąpienie terminu przedawnienia oraz fakt, iż w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Minister wskazał, że w sprawie poza sporem pozostaje fakt, że wnioskodawcy oraz ich poprzednicy prawni byli stronami postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1999 r. stwierdzającą, w trybie art. 156 k.p.a., w części nieważność, a w części wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] października 1967 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...]. Poza sporem pozostaje również fakt, że z tego tytułu wnioskodawcom oraz ich poprzednikom prawnym przysługiwało, w określonych w art. 160 k.p.a. terminach, roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosili oni winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Minister zaznaczył, że przedmiotowe postępowanie zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym przesłanką do wznowienia postępowania jest brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy. Minister mając na uwadze powyższe wytyczne zawarte w wyroku z dnia 9 września 2008 r., uznał, że nie branie przez wnioskodawców bez ich winy udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. należy zakwalifikować jako naruszenie przez organ art. 10 oraz art. 61 § 4 k.p.a. Minister wskazał, że postępowanie odszkodowawcze zakończone decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2002 r., uregulowane było w art. 160 k.p.a. Tym samym każda ze stron w chwili obowiązywania art. 160 k.p.a. miała 3 letni termin na złożenie wniosku lub zgłoszenie roszczenia odszkodowawczego, niezależnie od działań organu rozpatrującego sprawę odszkodowawczą innej strony. W przedmiotowej sprawie wszczęcie postępowania odszkodowawczego zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. nastąpiło w dniu 12 lutego 2002 r., tj. w dniu złożenia wniosków przez B. Ż. i D. J.. Natomiast termin do złożenia wniosku odszkodowawczego dla Z. C. upłynął w dniu 9 marca 2002 r., dla M. M. (która zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w K. zmarła w dniu 21 listopada 2004 r., sygn. akt [...], a jej następcami prawnymi są T. P. oraz R. M.) w dniu 9 marca 2002 r., dla M. G. w dniu 5 marca 2002 r., a dla M. B. w dniu 5 marca 2002 r. Do wskazanych dat wnioskodawcy oraz ich poprzednicy prawni nie złożyli wymaganych wniosków, czego konsekwencją jest przedawnienie przysługującego im roszczenia. W zaistniałym stanie faktycznym wnioski o przyznanie odszkodowania z dnia 8 lutego 2002 r. winny być rozpatrywane w zakresie interesu prawnego osób je składających, tj. B. Ż. i D. J.. Tym samym konsekwencją przymiotu strony wnioskodawców oraz ich poprzedników prawnych byłoby jedynie powiadomienie ich o złożonych wnioskach i skierowania do nich rozstrzygnięcia. Złożone wnioski nie przerwały również biegu terminu przedawnienia roszczeń w stosunku do innych stron, które takiego wniosku nie złożyły w terminie. Tym samym jedynie aktywne działanie stron mogłoby spowodować wydanie decyzji odszkodowawczej względem nich. Wnioskujący o wznowienie nie wystąpili jednak z takimi wnioskami, a do tej czynności nie było konieczne działanie, czy też zawiadomienie organu. Minister podniósł, że stwierdzona wada procesowa nie ma żadnego wpływu na merytoryczne rozpatrzenie wniosków z dnia 8 lutego 2002 r., a w konsekwencji na ich rozstrzygnięcie, bowiem podlegałyby one ocenie na podstawie tych samych przepisów prawa, nie uległaby również zmianie podstawa prawna rozstrzygnięcia. Tym samym decyzja z dnia [...] kwietnia 2002 r. nie była wadliwa materialnie. Powyższe wypełnia przesłankę z art. 146 § 2 k.p.a., bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, a więc odmawiającej odszkodowania B. Ż. i D. J.. Minister wskazał także, że w niniejszej sprawie spełniona jest również przesłanka z art. 146 § 1 k.p.a., w myśl której nie można uchylić decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Doręczenie pełnomocnikowi B. Ż. i D. J. decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2002 r. zgodnie z potwierdzeniem odbioru nastąpiło w dniu 5 kwietnia 2002 r. Wskazany termin nie podlega przywróceniu, a jego upływ jest bezwarunkowy tj. niezależny od okoliczności które go spowodowały. Skargę na powyższą decyzję wnieśli R. M., M. G., M. B., Z. C. i T. P.. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Sąd stwierdził, że już tylko przesłanka określona w art. 146 § 1 k.p.a. wystarczyła do odmowy uchylenia decyzji PUM i RM z dnia [...] kwietnia 2002 r. i orzeczenia o istocie sprawy. Zgodnie z tym przepisem "Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat." Podstawą wznowienia postępowania w niniejszej sprawie był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Dla tej przyczyny wznowienia skutek w postaci braku możliwości uchylenia kwestionowanej we wznowionym postępowaniu decyzji występuje już po upływie pięciu lat od jej doręczenia. Przy czym "przepis art. 146 § 1 k.p.a. określając początek biegu wskazanego w nim terminu posługuje się pojęciem "dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji" nie wskazując cech tego doręczenia lub ogłoszenia ani tym bardziej jego adresatów. Pozwala to na przyjęcie, że chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Za taką interpretacją art. 146 § 1 k.p.a. przemawia również objęcie nim przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." (zob. wyrok NSA z dnia 24.01.2002 r., I SA 1526/00, LEX nr 82800). A zatem, Sąd uznał, że wyklucza to interpretację art. 146 § 1 K.p.a. przedstawioną w skardze, że termin pięcioletni, o jakim mowa w tym przepisie, w przypadku przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie ma zastosowania do osób, które nie brały udziału w postępowaniu, skoro decyzja nie została doręczona tym podmiotom. Przy takiej wykładni jak zaprezentowana w skardze, wymienienie w art. 146 § 1 k.p.a. podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie miałoby żadnego sensu i prowadziłoby do wniosku, którego nie można zaakceptować, że uchylenie decyzji i wydanie nowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. jest możliwe w każdym czasie, jeżeli podstawą wznowienia był art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Kłóci się to z podstawową funkcją art. 146 § 1 k.p.a., którą jest zasada ochrony trwałości decyzji administracyjnej. Możliwość uchylenia kwestionowanej we wznowionym postępowaniu decyzji i ponowne rozstrzygnięcie istoty sprawy jest możliwe tylko w czasie określonym w tym ostatnim przepisie. W niniejsze sprawie decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2002 r. została doręczona pełnomocnikowi B. Ż. i D. J. już w dniu następnym, tj. w dniu 5 kwietnia 2002 r. Niewątpliwie więc w dniu podejmowania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżonej do sądu decyzji termin pięcioletni z art. 146 § 1 k.p.a. już upłynął. Minister nie mógł więc uchylić kwestionowanej we wznowionym postępowaniu decyzji i orzec co do istoty sprawy, gdyż musiał ograniczyć się do orzeczenia wydanego w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie co do istoty w postępowaniu wznowieniowym jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy brak jest przesłanek negatywnych. Sąd uznał, że nawet gdyby podzielić stanowisko skarżących, że niezłożenie wniosku o przyznanie odszkodowania było wyłącznie następstwem niezawiadomienia ich o toczącym się postępowaniu odszkodowawczym, to art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. stałby na przeszkodzie spełnieniu ich żądania i przyznaniu odszkodowania. Sąd zwrócił także uwagę, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w zaskarżonej decyzji orzekł, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2002 r. wydana została z naruszeniem prawa oraz podał powody, dla których nie może ona zostać uchylona, a sprawa rozpoznana na nowo. I nawet jeśli w rzeczywistości wystąpiła tylko jedna z przesłanek negatywnych do uchylenia kwestionowanej decyzji i orzekania o istocie sprawy, to jest to wystarczające do uznania zaskarżonej decyzji – wydanej na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. – za zgodną z prawem. W sytuacji więc, gdy doszło do upływu pięcioletniego terminu z art. 146 § 1 k.p.a., bez znaczenia jest, czy w sprawie mogła zapaść decyzja o innej treści niż decyzja z dnia [...] kwietnia 2002 r., gdyż orzeczenie o tym i tak nie było możliwe. Decyzja wydana w oparciu o art. 151 § 2 k.p.a. nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą proceduralną, umożliwiającą wznowienie postępowania. Stanowi natomiast ewentualną podstawę do wszczęcia postępowania odszkodowawczego (zob. art. 4171 § 2 k.c.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli Z. C. i T. P. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając: naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 28 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 146 § 1 k.p.a., art. 151 § 2 k.p.a., 156 § 1 k.p.a. i art. 160 k.p.a., poprzez oddalenie skargi mimo, iż Organ błędnie zastosował powyższe normy proceduralne, czym naruszył zasadę praworządności, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do działania organów Państwa, zasadę zapewnienia czynnego udziału stronie w postępowaniu; 2) art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 6 i 8 k.p.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał orzeczenie sprzeczne z prawem, albowiem mimo powinności wyeliminowania z obiegu prawnego wadliwej decyzji organu z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy przyznania odszkodowania, oddalił skargę na tę decyzję, przez co naruszył zasadę praworządności oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w ww. przepisach. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej uznano za nieprawidłową w ocenie przyjętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładnię art. 146 § 1 kpa, iż pięcioletni termin przewidziany w tym przepisie rozpoczyna swój bieg od doręczenia decyzji którejkolwiek ze stron postępowania. Taka interpretacja powołanego przepisu, stanowiąca podstawę wydania zaskarżonego wyroku, pozbawia stronę, faktycznie niebiorącą z winy organu udziału w postępowaniu, prawa do realizacji przyznanych jej przez ustawę roszczeń. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do sposobu liczenia przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. Podkreślić należy, że art. 146 § 1 k.p.a. stanowi ujemną przesłankę uchylenia decyzji w wyniku wznowienia. Kluczowym znaczeniem dla organów administracji do określenia, czy zachodzi ww. negatywna przesłanka ograniczająca dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania, jest fakt doręczenia lub ogłoszenia decyzji oraz upływ 5 letniego terminu. Przepis art. 146 § 1 k.p.a. określając początek biegu wskazanych w nim terminów posługuje się pojęciem "doręczenia lub ogłoszenia decyzji", nie precyzując adresata tego doręczenia. Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w rozumieniu tego przepisu chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji osobom biorącym udział w postępowaniu jako strony. Doręczenie decyzji o jakim mowa w tym przepisie to skierowanie decyzji do którejkolwiek ze stron biorących udział w postępowaniu i doręczenie im tej decyzji, a termin 5 letni wymieniony w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. biegnie od dnia ostatniego doręczenia jakie miało miejsce (por. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1776/07,). Nie chodzi tutaj zatem o doręczenie decyzji stronie pominiętej w postępowaniu administracyjnym, lecz o datę doręczenia decyzji stronom biorącym udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Zatem odmienne stanowisko prezentowane w tym zakresie w skardze kasacyjnej jest całkowicie nietrafne. Gdyby przyjąć interpretację tego przepisu przedstawioną przez skarżącego kasacyjnie, to ograniczenie możliwości uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania, na skutek tego, że strona bez własnej winy nie brała w nim udziału, byłoby iluzoryczne. Ponadto skład orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela pogląd prezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 1018/97 (Lex 47227), że treść art. 146 § 1 k.p.a. wskazuje w sposób jednoznaczny, że upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji jest bezwarunkowe, tj. niezależnie od okoliczności, które to spowodowały. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2002 r., została doręczona pełnomocnikowi B. Ż. i D. J. w dniu 5 kwietnia 2002 r. Zatem 5 letni termin wymieniony w art. 146 § 1 k.p.a. rozpoczął swój bieg właśnie od tej daty, a zatem w sprawie, jak trafnie przyjął organ oraz Sąd I instancji zachodziła negatywna przesłanka do uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.