I SA/Wa 668/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Marta Kołtun – Kulik Protokolant referent stażysta Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi R. M., M. G., M. B., Z. C. i T. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy przyznania odszkodowania oddala skargę. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosków z dnia 8 lutego 2002 r. złożonych przez B. Z. i D. J., odmówił wnioskodawczyniom przyznania odszkodowania w związku z wydaniem przez Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzji z dnia [...] lutego 1968 r., utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] października 1967 r., odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...]. Wcześniej bowiem Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lutego 1999 r. stwierdził wydanie powyższych decyzji "dekretowych" w części z naruszeniem prawa, a w części ich nieważność. Pismem z dnia 31 sierpnia 2006 r. Z. C., T. P., R. M., M. G., M. B., wystąpili o wznowienie postępowania o odszkodowanie rozstrzygniętego decyzją PUMiRM z dnia [...] kwietnia 2002 r. oraz o wydanie decyzji o odszkodowaniu, uzasadniając wniosek tym, że jako pozostali spadkobiercy właścicieli nieruchomości [...] pozbawieni zostali prawa do udziału w postępowaniu odszkodowawczym. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2002 r., a Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Na skutek skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 488/08, uchylił obydwie te decyzje. Następnie Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2002 r. o odmowie przyznania odszkodowania. Po przeprowadzeniu postępowania, o jakim mowa w art. 149 § 2 K.p.a., Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. odmówił uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2002 r. uzasadniając to tym, iż w sprawie nie została spełniona przesłanka przewidziana w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. brak winy strony w udziale w postępowaniu. Pismem z dnia 1 marca 2010 r. Z. C., T. P., R. M., M. G., M. B., wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. podnosząc, iż decyzja ta narusza art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1270) – dalej: "p.p.s.a.", poprzez nie zastosowanie się przez organ do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 488/08. Po rozpatrzeniu tego wniosku, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. , nr [...], uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. i stwierdził, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2002 r. wydana została z naruszeniem prawa, jednak nie stwierdził jej nieważności z uwagi na zbieg przesłanek, o których mowa w art. 146 K.p.a., tj. wystąpienie terminu przedawnienia oraz fakt, iż w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, że w sprawie poza sporem pozostaje fakt, że wnioskodawcy oraz ich poprzednicy prawni byli stronami postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 1999 r. stwierdzającą, w trybie art. 156 K.p.a., w części nieważność, a w części wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] października 1967 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. 6408. Poza sporem pozostaje również fakt, że z tego tytułu wnioskodawcom oraz ich poprzednikom prawnym przysługiwało, w określonych w art. 160 K.p.a. terminach, roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosili oni winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Minister zaznaczył, że przedmiotowe postępowanie zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym przesłanką do wznowienia postępowania jest brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy. Minister podniósł, że jak wynika z oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 9 września 2008 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przesądził o przymiocie strony wnioskodawców we wznowionym postępowaniu. Sąd ten wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ weźmie pod uwagę ocenę prawną i rozważy konieczność wznowienia postępowania odszkodowawczego. Do oceny tej organ się ustosunkował i postanowieniem z dnia [...] stycznia 2009 r. wznowił postępowanie dotyczące odszkodowania dochodzonego w trybie art. 160 K.p.a. Minister dodał także, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku z dnia 9 września 2008 r. organ po wszczęciu postępowania z wniosku niektórych uprawnionych powinien, zgodnie z art. 61 § 4 K.p.a., poinformować pozostałych potencjalnie zainteresowanych, bowiem mieli oni niewątpliwie interes prawny w postępowaniu odszkodowawczym, zwłaszcza, że zgodnie z art. 160 K.p.a. przedmiotem postępowania mogła być także kwestia winy stron za powstanie okoliczności powodujących wadliwość decyzji. A zatem mając na uwadze powyższe wytyczne organ drugiej instancji uznał, że nie branie przez wnioskodawców bez ich winy udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. należy zakwalifikować jako naruszenie przez organ art. 10 oraz art. 61 § 4 K.p.a., w myśl których o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron organ ma obowiązek zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie, a ponadto organy administracji publicznej obowiązane są również zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Minister wskazał, że postępowanie odszkodowawcze zakończone decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2002 r., uregulowane było w art. 160 K.p.a. Tym samym każda ze stron w chwili obowiązywania art. 160 K.p.a. miała 3 letni termin na złożenie wniosku lub zgłoszenie roszczenia odszkodowawczego, niezależnie od działań organu rozpatrującego sprawę odszkodowawczą innej strony. W przedmiotowej sprawie wszczęcie postępowania odszkodowawczego zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. nastąpiło w dniu [...] lutego 2002 r., tj. w dniu złożenia wniosków przez B. Z. i D. J. Natomiast termin do złożenia wniosku odszkodowawczego dla Z. C. upłynął w dniu 9 marca 2002 r., dla M. M. (która zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w K. zmarła w dniu [...] listopada 2004 r., sygn. akt [...], a jej następcami prawnymi są T. P. oraz R. M.) w dniu [...] marca 2002 r., dla M. G. w dniu [...] marca 2002 r., a dla M. B. w dniu [...] marca 2002 r. Do wskazanych dat wnioskodawcy oraz ich poprzednicy prawni nie złożyli wymaganych wniosków, czego konsekwencją jest przedawnienie przysługującego im roszczenia. Następnie Minister stwierdził, że w zaistniałym stanie faktycznym wnioski o przyznanie odszkodowania z dnia 8 lutego 2002 r. winny być rozpatrywane w zakresie interesu prawnego osób je składających, tj. B. Z. i D. M. Tym samym konsekwencją przymiotu strony wnioskodawców oraz ich poprzedników prawnych byłoby jedynie powiadomienie ich o złożonych wnioskach i skierowania do nich rozstrzygnięcia. Złożone wnioski nie przerwały również biegu terminu przedawnienia roszczeń w stosunku do innych stron, które takiego wniosku nie złożyły w terminie. Tym samym jedynie aktywne działanie stron mogłoby spowodować wydanie decyzji odszkodowawczej względem nich. Wnioskujący o wznowienie nie wystąpili jednak z takimi wnioskami, a do tej czynności nie było konieczne działanie, czy też zawiadomienie organu. Reasumując Minister podniósł, że stwierdzona wada procesowa nie ma żadnego wpływu na merytoryczne rozpatrzenie wniosków z dnia 8 lutego 2002 r., a w konsekwencji na ich rozstrzygnięcie, bowiem podlegałyby one ocenie na podstawie tych samych przepisów prawa, nie uległaby również zmianie podstawa prawna rozstrzygnięcia. Tym samym decyzja z dnia [...] kwietnia 2002 r. nie była wadliwa materialnie. Powyższe wypełnia przesłankę z art. 146 § 2 K.p.a., bowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, a więc odmawiającej odszkodowania B. Z. i D. J. Minister wskazał także, że w niniejszej sprawie spełniona jest również przesłanka z art. 146 § 1 K.p.a., w myśl której nie można uchylić decyzji z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Doręczenie pełnomocnikowi B. Z. i D. J. decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2002 r. zgodnie z potwierdzeniem odbioru nastąpiło w dniu [...] kwietnia 2002 r. Wskazany termin nie podlega przywróceniu, a jego upływ jest bezwarunkowy tj. niezależny od okoliczności które go spowodowały. Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli R. M., M. G., M. B., Z. C. i T. P., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji oraz ją poprzedzającej zarzucono naruszenie art. 7, 8, 28, 61 § 4, 146, 156 i 160 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organ administracyjny przyznając im status strony w przedmiotowym postępowaniu o odszkodowaniu uznał, że nie mogą być oni adresatami decyzji odszkodowawczej na skutek braku własnej aktywności wyrażającej się w niezłożeniu wniosku o przyznanie takiego odszkodowania, podczas gdy było to wyłącznie następstwem nie zawiadomienia ich o tym postępowaniu przez organ administracji. Skarżący przywołali wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 357/05 stwierdzający m. in., że przepis art. 160 K.p.a. należy interpretować nie jako wyznaczający krąg podmiotów uprawnionych w postępowaniu odszkodowawczym, ale jako zakaz orzekania przez organ administracji publicznej o przyznaniu uprawnionemu podmiotowi odszkodowania z urzędu. W tym sensie postępowanie wszczyna się na wniosek uprawnionego podmiotu, co nie oznacza, że tylko ten podmiot będzie stroną postępowania. Zakaz orzekania z urzędu o odszkodowaniu na podstawie art. 160 K.p.a. polega na tym, że dopiero prawidłowo zawiadomiona o wszczętym w tej mierze (na kanwie art. 160 K.p.a.) postępowaniu strona może zadecydować czy domaga się ona realizacji przysługującego jej prawa podmiotowego w postaci odszkodowania z powyższego tytułu, czy też z niego rezygnuje. Skarżący podnieśli, że nie do przyjęcia jest także stanowisko Ministra, że odmówił on stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji odszkodowawczej, albowiem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca treści decyzji Prezesa Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2002 r., tj. odmawiająca odszkodowania. Takie założenie jest błędne, albowiem prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego w świetle wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie [...] o zapłatę takiego odszkodowania na rzecz B. Z. i D. J. obligowała ten organ do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie odszkodowania także na ich rzecz. Ponadto w ocenie skarżących nieuprawniony jest pogląd organu, iż wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania uniemożliwia okoliczność, że od doręczenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2002 r. upłynęło ponad 5 lat, co po myśli art. 146 uniemożliwia uchylenie takiej decyzji. Organ nie zauważył jednak, że owa decyzja nigdy nie została doręczona skarżącym, a jej adresatami i odbiorcami były tylko B. Z. i D. J. Oznacza to, że pięcioletni okres nie rozpoczął biegu względem skarżących, a tym samym przepis ten nie ma zastosowania w tej sprawie. W konsekwencji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r., ewentualnie o stwierdzenie ich nieważności wraz z zasądzeniem na rzecz skarżących kosztów postępowania w sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. W ocenie sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zauważyć należy, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. Uchylając decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. stwierdził jednocześnie, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2002 r. wydana została z naruszeniem prawa, jednak jej nie uchylił i nie orzekł o istocie sprawy (w ocenie sądu o nie stwierdzeniu nieważności jest mowa w zaskarżonej decyzji jedynie z powodu oczywistej omyłki) z uwagi na zbieg przesłanek, o których mowa w art. 146 K.p.a., tj. wystąpienie terminu przedawnienia oraz fakt, iż w wyniku wznowionego postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Już tylko przesłanka określona w art. 146 § 1 K.p.a. wystarczyła do odmowy uchylenia decyzji PUM i RM z dnia [...] kwietnia 2002 r. i orzeczenia o istocie sprawy. Zgodnie z tym przepisem "Uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat." Podstawą wznowienia postępowania w niniejszej sprawie był art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Dla tej przyczyny wznowienia skutek w postaci braku możliwości uchylenia kwestionowanej we wznowionym postępowaniu decyzji występuje już po upływie pięciu lat od jej doręczenia. Przy czym "przepis art. 146 § 1 k.p.a. określając początek biegu wskazanego w nim terminu posługuje się pojęciem "dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji" nie wskazując cech tego doręczenia lub ogłoszenia ani tym bardziej jego adresatów. Pozwala to na przyjęcie, że chodzi o doręczenie lub ogłoszenie decyzji wobec osób biorących udział w postępowaniu, które podlega wznowieniu. Za taką interpretacją art. 146 § 1 k.p.a. przemawia również objęcie nim przesłanki wznowienia wskazanej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a." (zob. wyrok NSA z dnia 24.01.2002 r., I SA 1526/00, LEX nr 82800). Wyklucza to interpretację art. 146 § 1 K.p.a. przedstawioną w skardze, że termin pięcioletni, o jakim mowa w tym przepisie, w przypadku przesłanki wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie ma zastosowania do osób, które nie brały udziału w postępowaniu, skoro decyzja nie została doręczona tym podmiotom. Przy takiej wykładni jak zaprezentowana w skardze, wymienienie w art. 146 § 1 K.p.a. podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie miałoby żadnego sensu i prowadziłoby do wniosku, którego nie można zaakceptować, że uchylenie decyzji i wydanie nowego rozstrzygnięcia co do istoty sprawy w trybie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. jest możliwe w każdym czasie, jeżeli podstawą wznowienia był art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Kłóci się to z podstawową funkcją art. 146 § 1 K.p.a., którą jest zasada ochrony trwałości decyzji administracyjnej. Możliwość uchylenia kwestionowanej we wznowionym postępowaniu decyzji i ponowne rozstrzygnięcie istoty sprawy jest możliwe tylko w czasie określonym w tym ostatnim przepisie. W niniejsze sprawie decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2002 r. została doręczona pełnomocnikowi B. Z. i D. J. już w dniu następnym, tj. w dniu [...] kwietnia 2002 r. Niewątpliwie więc w dniu podejmowania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżonej do sądu decyzji termin pięcioletni z art. 146 § 1 K.p.a. już upłynął. Minister nie mógł więc uchylić kwestionowanej we wznowionym postępowaniu decyzji i orzec co do istoty sprawy, gdyż musiał ograniczyć się do orzeczenia wydanego w oparciu o art. 151 § 2 K.p.a. Rozstrzygnięcie co do istoty w postępowaniu wznowieniowym jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy brak jest przesłanek negatywnych. Skarżący twierdzą, że niezłożenie wniosku o przyznanie odszkodowania było wyłącznie następstwem nie zawiadomienia ich o toczącym się postępowaniu odszkodowawczym, a prawidłowa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego w świetle wyroku Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] lipca 2004 r. w sprawie [...] o zapłatę odszkodowania na rzecz B. Z. i D. J. obligowała organ do uwzględnienia wniosku skarżących o przyznanie odszkodowania także na ich rzecz. Nawet gdyby podzielić takie stanowisko skarżących, to art. 151 § 2 K.p.a. w zw. z art. 146 § 1 K.p.a. stałby na przeszkodzie spełnieniu ich żądania i przyznaniu odszkodowania. Zauważyć także należy, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w zaskarżonej decyzji orzekł, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2002 r. wydana została z naruszeniem prawa oraz podał powody, dla których nie może ona zostać uchylona, a sprawa rozpoznana na nowo. I nawet jeśli w rzeczywistości wystąpiła tylko jedna z przesłanek negatywnych do uchylenia kwestionowanej decyzji i orzekania o istocie sprawy, to jest to wystarczające do uznania zaskarżonej decyzji – wydanej na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. – za zgodną z prawem. W sytuacji więc, gdy doszło do upływu pięcioletniego terminu z art. 146 § 1 K.p.a., bez znaczenia jest, czy w sprawie mogła zapaść decyzja o innej treści niż decyzja z dnia [...] kwietnia 2002 r., gdyż orzeczenie o tym i tak nie było możliwe. Decyzja wydana w oparciu o art. 151 § 2 K.p.a. nie eliminuje z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą proceduralną, umożliwiającą wznowienie postępowania. Stanowi natomiast ewentualną podstawę do wszczęcia postępowania odszkodowawczego (zob. art. 4171 § 2 K.c.). Mając to wszystko na uwadze, w oparciu o art. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddalił, ponieważ zaskarżona decyzja odpowiada prawu, mimo częściowo niewłaściwego uzasadnienia.