I OSK 3375/18

Dnia 23 lutego 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. G. i J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 261/18 w sprawie ze skargi E. G. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 21 czerwca 2018 r. (sygn. akt II SA/Gd 261/18) – orzekając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") – oddalił skargę E. G. i J.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia - w postępowaniu wznowieniowym - decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. Zaskarżając powyższy wyrok w całości, E. G. i J. G. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 §1 pkt 2) w zw. z art. 146 §1 w zw. z art. 145 §1 pkt 4) w zw. z art. 151 §2 w zw. z art. 8 i art. 12 k.p.a. - polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], którą to decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w części obejmującej odmowę uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w zakresie obejmującym zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] orzekło o stwierdzeniu wydania tej części decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. z naruszeniem prawa, w sytuacji w której (na skutek nie zachowania przez organy administracji publicznej obowiązku działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia oraz na skutek nie prowadzenia przez organy administracji postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej) skarżący nie ze swojej winy zostali pozbawieni prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy administracji z uwagi na upływ wskazanego w art. 146 §1 k.p.a. pięcioletniego terminu, 2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 138 §1 pkt 2) w zw. z art. 146 §1 w zw. z art. 145 §1 pkt 4) w zw. z art. 151 §2 w zw. z art. 7, 8 i art. 15 k.p.a. - polegające na bezzasadnym oddaleniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], w sytuacji w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaniechało rozpoznania sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego, słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, w tym zwłaszcza bezzasadnie zaniechało rozpatrzenia sformułowanych przez skarżących w odwołaniu z dnia 22 grudnia 2017 r. zarzutów - w konsekwencji czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]bezpodstawnie stwierdziło, że do wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w zakresie obejmującym zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] doszło z naruszeniem prawa oraz bezpodstawnie stwierdziło, że uchylenie wyżej wymienionej decyzji nie może nastąpić z przyczyny określonej w art. 146 §1 k.p.a., to jest upływu pięciu lat od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. - podczas gdy organ II instancji winien był uwzględnić sformułowane przez skarżących w odwołaniu z dnia 22 grudnia 2017 r. zarzuty - co ostatecznie winno skutkować na zasadzie art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji Prezydenta Miasta [...] Prezydenta z dnia [...] grudnia 2017 roku (znak: [...]) i wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, 3. art. 134 §1 w zw. z art. 141 §4 p.p.s.a. - polegające na nie rozpoznaniu sprawy w granicach skargi oraz nie rozpoznaniu wszystkich zarzutów objętych skargą jak również na nie odniesieniu się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do następujących zarzutów podniesionych w skardze: a) zarzutu naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 §1 pkt 2) w zw. z art. 146 §1 w zw. z art. 145 §1 pkt 4) w zw. z art. 151 §2 k.p.a. w zw. z art. 8 i 12 k.p.a. polegającego na uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w części obejmującej odmowę uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w zakresie obejmującym zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] i orzeczeniu o stwierdzeniu wydania tej części decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. z naruszeniem prawa, w sytuacji w której (na skutek nie zachowania przez organy administracji publicznej obowiązku działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia oraz na skutek nie prowadzenia przez organy administracji postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej) skarżący nie ze swojej winy zostali pozbawieni prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy administracji z uwagi na upływ wskazanego w art. 146 §1 k.p.a. pięcioletniego terminu, b) zarzutu naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 138 §1 pkt 2) w zw. z art. 146 §1 w zw. z art. 145 §1 pkt 4) w zw. z art. 151 §2 k.p.a. w zw. z art. 7, 8 i 15 k.p.a. polegającego na zaniechaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznania sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego, słusznego interesu obywateli oraz zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej, w tym zwłaszcza, poprzez bezzasadne zaniechanie rozpatrzenia sformułowanych przez skarżących w odwołaniu z dnia 22 grudnia 2017 roku zarzutów - w konsekwencji czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] bezpodstawnie stwierdziło, że do wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w zakresie obejmującym zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...] na działki nr [...] i [...] doszło z naruszeniem prawa oraz bezpodstawnie stwierdził, że uchylenie wyżej wymienionej decyzji nie może nastąpić z przyczyny określonej w art. 146 §1 k.p.a., to jest upływu pięciu lat od dnia doręczenia przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 grudnia 2011 r. - podczas gdy organ II instancji winien był uwzględnić sformułowane przez skarżących w odwołaniu z dnia 22 grudnia 2017 r. zarzuty - co ostatecznie winno skutkować na zasadzie art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2017 roku (znak: [...]) i wydaniem decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę, w konsekwencji czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie wyjaśnił dlaczego uznał zasadność nieprawidłowego postępowania organów obu instancji w sytuacji, w której skarżący nie ze swojej winy zostali pozbawieni prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy i tym samym dopuścił się naruszenia art. 151 p.p.s.a. polegającego na bezzasadnym oddaleniu skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]). Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie - przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. W pismach z dnia 23 października 2020 r. strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zarzuty te zostały oparte wyłącznie na podstawie kasacyjnej, wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., to jest na istotnym naruszeniu szeregu przepisów postępowania i stanowiły w dużej mierze powtórzenie zarzutów podniesionych w skardze wniesionej do Sądu Wojewódzkiego. Zarzuty te okazały się niezasadne. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że oparcie w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 151 p.p.s.a. uwarunkowane było jedynie oceną prawną, którą wyraził Sąd pierwszej instancji. Wspomniany wyżej przepis ma bowiem wyłącznie charakter blankietowy. Nie można było też twierdzić, że Sąd Wojewódzki w istotny sposób uchybił treści art. 141 § 4 p.p.s.a. albo art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie wyszedł bowiem poza granice sprawy a uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniało wszystkie wymagania, przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Podkreślić też trzeba, że sąd administracyjny nie ma obowiązku odnoszenia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze a tylko do tych, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Te wymagania – jak wyżej to zauważono – zaskarżony wyrok spełniał. Z jego treści wynikło, że decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. – orzekając na wniosek [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...] (jako właściciela nieruchomości) - Prezydent Miasta [...] orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w [...] w rejonie ul. [...], stanowiącej działki o numerach: [...] z obrębu [...]. W wyniku tego podziału działka nr [...] została podzielona na działki nr [...], a działka nr [...] - na działki nr [...]. W dniu zaś 18 lipca 2012 r. E. i J. G., jako uprawnieni do służebności drogowej przebiegającej przez podlegającą podziałowi działkę nr [...], wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego w/w decyzją podziałową. Jako podstawę wniosku wskazali art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (brak udziału w postępowaniu bez własnej winy) . Po wznowieniu objętego powyższym wnioskiem postępowania, Prezydent Miasta [...] wydał w dniu [...] grudnia 2017 r. decyzję nr [...], w której – na podstawie art. 151 § 1 k.p.a.- odmówił uchylenia ostatecznej decyzji podziałowej Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., przyjmując za jej podstawę brak interesu prawnego wnioskodawców w niniejszym postępowaniu. Rozpoznając jednak sprawę w trybie instancji odwoławczej, na skutek odwołania wniesionego przez E. i J.., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję organu I instancji w części obejmującej odmowę uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. w zakresie obejmującym zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...]na działki nr [...] i jednocześnie orzekło o stwierdzeniu wydania tej części decyzji ostatecznej z naruszeniem prawa. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium, odnosząc się bowiem do kwestii interesu prawnego wnioskodawców, powołało się na związanie oceną prawną, zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 kwietnia 2017 r. (sygn. akt I OSK 1795/15), oddalającym skargę kasacyjną E. i J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 lutego 2015 r. (sygn. akt II SA/Gd 795/14) oddalającym skargę w/w na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...], a którą organ odmówił stwierdzenia nieważności wspomnianej wyżej decyzji podziałowej Prezydenta Miasta [...], przyjmując, że Sąd ten nie miał zastrzeżeń co do istnienia po stronie odwołujących się interesu prawnego w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...]. Jednocześnie jednak organ odwoławczy ustalił, że wprawdzie E. i J. G. nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji podziałowej, a wobec tego decyzja ta - w zakresie obejmującym rozstrzygnięcie w sprawie zatwierdzenia projektu podziału działki nr [...] – była dotknięta wadą wznowieniową, wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (w pozostałym zakresie kwestionowana decyzja ostateczna nie była dotknięta tą wadą), ale – jak podkreślił – z uwagi na treść art. 146 § 1 k.p.a. - uchylenie decyzji ostatecznej z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 nie mogło nastąpić, gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło pięć lat. Wskazano w tym miejscu, że decyzja podziałowa została doręczona właścicielowi nieruchomości w dniu 16 stycznia 2012 r. a zatem termin do jej uchylenia (tj uchylenia tej części decyzji, która dotknięta była wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) upłynął w dniu 16 stycznia 2017 r. W związku z tym organ odwoławczy, orzekając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a., ograniczył się jedynie do stwierdzenia wydania decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta [...] w części obejmującej zatwierdzenie projektu podziału działki nr [...] z naruszeniem prawa i wskazania upływu terminu przedawnienia, o którym mowa w art. 146 § 1 k.p.a. jako powodu, dla którego nie można było uchylić kontrolowanej decyzji w tej części. Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko Kolegium podnosząc, że treść art. 146 § 1 k.p.a. nie budzi wątpliwości a zatem upływ terminu 5-letniego wykluczała możliwość uchylenia decyzji badanej w postępowaniu wznowieniowym. Odwołując się przy tym do orzecznictwa sądowoadministracyjnego Sąd ten zaakcentował, iż termin pięcioletni określony w art. 146 § 1 k.p.a., ma charakter materialny, co oznacza, że jego upływ powoduje taki skutek, że decyzja ostateczna nie może być uchylona, choćby została wydana z naruszeniem prawa. Biegu tego terminu nie przerywa żadna czynność procesowa, nie może być on przywrócony, a jego upływ organ zobligowany jest uwzględnić z urzędu. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia określonego w art. 146 § 1 k.p.a. naruszałoby zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. W rezultacie więc Sąd Wojewódzki przyjął, że w analizowanej sprawie brak było podstaw do pominięcia treści unormowania art. 146 § 1 k.p.a. i to niezależnie od daty złożenia przez skarżących wniosku o wznowienie postępowania oraz okresu prowadzenia postępowania administracyjnego. Na marginesie jedynie wskazał, że długi okres trwania postępowania był wynikiem zwieszenia postępowania w oczekiwaniu na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej, przy czym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nadzorczej został wydany w dniu 19 kwietnia 2017 r., a więc już po upływie okresu 5 lat od daty doręczenia decyzji w dniu 16 stycznia 2012 r. W tej sytuacji zatem organowi nie można było zarzucić, że brak możliwości wydania decyzji merytorycznej był wynikiem przewlekłego sposobu procedowania. Poza tym, Sąd Wojewódzki zwrócił też uwagę na fakt, że jeśli - zdaniem skarżących - brak było podstaw do zawieszenia postępowania wznowieniowego, to przysługiwało im prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o zwieszeniu postępowania, z którego to prawa strony jednak nie skorzystały. W ocenie składu orzekającego, powyższe stanowisko jest w pełni uzasadnione a przede wszystkim zawiera ono wszechstronne udzielenie odpowiedzi na wszystkie istotne zarzuty podniesione w skardze. Jednocześnie również jest ono wyjaśnieniem dla zarzutów kasacyjnych, gdyż – jak wyżej wspomniano – skarga kasacyjna stanowi praktycznie powtórzenie zarzutów zawartych w skardze. Dodać przy tym należy, że przepisy procedury administracyjnej, podobnie zresztą jak każdej procedury sądowej czy sądowoadministracyjnej zawierają przepisy, które muszą być wykładane w sposób ścisły i dokładny. Jest to bowiem uwarunkowane zarówno koniecznością zapewnienia jednakowego traktowania wszystkich uczestników danego postępowania jak i wymogiem by przepisy te były dla wszystkich czytelne i jednoznaczne. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby zatem, że przepisy proceduralne utraciły by swoje znaczenie. Powyższe dotyczy zaś zwłaszcza postępowań, prowadzonych w trybach nadzwyczajnych, które – już z samego ich charakteru – są postępowaniami o szczególnym, wyjątkowym charakterze i w związku z tym są regulowane w sposób wyjątkowo precyzyjny. Skoro zatem w zaistniałym stanie faktycznym zaskarżony wyrok oddalał skargę na decyzję, której treść była determinowana wyłącznie treścią przepisów proceduralnych, to jest: art. 146 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, nie może nastąpić jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat oraz art. 151 § 2 k.p.a., stanowiącym, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji, to twierdzenie skarżących, że wyrok ten naruszał art. 7, 8 i 15, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie było usprawiedliwione. W takim bowiem przypadku organ nie miał możliwości wydania decyzji o innej treści aniżeli ta, którą zaskarżona decyzja zawierała. Niniejsza sprawa nie dotyczyła bezczynności postępowania ani jego przewlekłości a zatem zarzut oparty na art. 12 k.p.a. - już choćby co do zasady - nie mógł być brany pod uwagę. W rezultacie zatem Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie była zasadna i – z mocy art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.