I OSK 2569/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: NSA Wojciech Jakimowicz del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2023/16 w sprawie ze skargi A.O. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania wniosku o najem lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2023/16 stwierdził nieważność uchwały Zarządu Dzielnicy [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w części dotyczącej A. O. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: A. O. w dniu [...] stycznia 2016 r. złożył w Urzędzie Dzielnicy [...] wniosek o najem lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony. Zarząd Dzielnicy [...], działając na podstawie §6 pkt 8 uchwały Rady m.st. Warszawy z 18 grudnia 2008 r. nr XLVI/1422/2008 w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 ze zm.) oraz §24 ust. 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.), powoływanej dalej jako "uchwała o najmie z 9 lipca 2009 r.", uchwałą z [...] sierpnia 2016 r. nr [...]w sprawie rozpatrzenia wniosków o najem lokali mieszkalnych i socjalnych, odmówił zakwalifikowania powyższego wniosku o najem. W uzasadnieniu uchwały organ wyjaśnił, że nie zostały spełnione warunki wymienione w §4 uchwały o najmie z 9 lipca 2009 r., gdyż średni dochód na osobę w gospodarstwie wnioskodawcy (czyli A. O. i jego żony) w analizowanym okresie przekroczył kryterium dochodowe. Ponadto wnioskodawcy mieli możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, gdyż posiadali lokale mieszkalne, które mogły być na ten cel wykorzystywane (dobrowolnie z nich zrezygnowali przekazując aktami darowizny na rzecz dzieci), a także są właścicielami lokalu niemieszkalnego o powierzchni [...]m², którego zbycie, przy obecnych cenach lokali użytkowych na terenie [...], umożliwia zakup mieszkania dla potrzeb gospodarstwa dwuosobowego. Dodatkowo warunki mieszkaniowe córki i wnuka wnioskodawcy, tj. lokale nr [...], nr [...] i nr [...] w budynku przy ul. [...] w W. nie spowodowałyby nadmiernego zagęszczenia, gdyby wnioskodawcy zamieszkali wspólnie z nimi. Nadto adaptacja pomieszczenia budynku przy ul. [...], które zostało połączone schodami wewnętrznymi z lokalem nr [...] i jest obecnie wykorzystywane przez wnioskodawców jako biblioteka domowa, nastąpiła samowolnie, bez zgody urzędu, a więc w sprawie nie mogły mieć zastosowania postanowienia zawarte w § 5 ust. 1 pkt 6 ani w § 6 ust. 2 uchwały o najmie z 9 lipca 2009 r. A. O. wniósł skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie żądając jej uchylenia w części dotyczącej odmowy zakwalifikowania jego wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] na parterze budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w W. Ponadto wniósł o zobowiązanie Zarządu Dzielnicy [...] do zakwalifikowania go wraz z żoną jako uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zarząd Dzielnicy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 2023/16 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej A. O. i zasądził koszty. Sąd uznał, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów uchwały o najmie z 9 lipca 2009 r., które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy. Sąd zwrócił uwagę na to, że zaskarżoną uchwałą odmówiono wnioskodawcom (tj. A. O. oraz jego żonie) zakwalifikowania ich wniosku o najem lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy przedmiotowy wniosek został podpisany wyłącznie przez skarżącego. Kolejno Sąd wskazał, że w związku z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1591/15 po złożeniu przedmiotowego wniosku obowiązkiem organu było zbadanie, czy jest możliwe jego uwzględnienie, ale nie przez badanie okoliczności związanych z zamieszkiwaniem w dotychczasowym lokalu mieszkalnym przez skarżącego i jego ciężko chorą żonę. W ocenie Sądu I instancji nie sposób zaakceptować odmowy pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego z uwagi na tak wybiórczą ocenę i niewystarczającą argumentację podjętej odmowy, a w szczególności sytuacji rodzinnej skarżącego związanej z chorobą żony oraz brak wyjaśnienia, czy wniosek pochodzi również od niej. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dokonana przez Zarząd Dzielnicy analiza wniosku skarżącego i złożonych w postępowaniu dokumentów, nie została przeprowadzona wnikliwie według wytycznych zawartych w §22 powołanej uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., a przez to zaskarżona uchwała odmowna narusza ust. 5 wskazanego paragrafu i jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa. Sąd zalecił organowi przy ponownym rozpatrzeniu wniosku uwzględnienie rozważań Sądu i wnikliwe zapoznanie się z sytuacją życiową skarżącego ze szczególnym zwróceniem uwagi na stan zdrowia jego żony, "bez pouczania co do decyzji w zakresie miejsca ich zamieszkania i dysponowania prawem własności". Zarząd Dzielnicy [...], reprezentowany przez radcę prawnego B. K., wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyroki zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", poprzez nieoddalenie skargi, wskutek wskazanego w pkt 2 niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego; b) art. 141 §4 P.p.s.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, wskutek czego nie jest jasne w jaki sposób Sąd I instancji dokonał subsumcji stanu faktycznego do przepisów prawa materialnego. 2) naruszenie prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) pominięcie analizy i niedokonanie oceny zastosowania przez organ §4, w szczególności zaś §4 pkt 2 uchwały o najmie z 9 lipca 2009 r., określającego podstawowe przesłanki zakwalifikowania wniosku do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, których niespełnienie uzasadniało odmowę zakwalifikowania wniosku; b) pominięcie analizy i niedokonanie oceny zastosowania przez organ §6 ust. 1 pkt 1 uchwały o najmie z 9 lipca 2009 r., zgodnie z którym odmawia się zawarcia umowy najmu lokalu, jeżeli wnioskodawca, jego małżonek, osoba pozostająca faktycznie we wspólnym pożyciu lub inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania jest właścicielem lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części i może go używać lub gdy posiada spółdzielcze prawo do lokalu, a także gdy posiada tytuł prawny do nieruchomości, której zbycie lub której pożytki dają możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie; c) pozbawione podstaw w świetle §22 ust. 2 pkt 1 i 2 uchwały o najmie z 9 lipca 2009 r. zarzucenie organowi badania okoliczności związanych z zamieszkiwaniem w dotychczasowym lokalu mieszkalnym przez skarżącego i jego żonę; d) pominięcie analizy i niedokonanie oceny zastosowania przez organ §22 ust. 2 pkt 3, 4 i 5 uchwały o najmie z 9 lipca 2009 r.; e) pozbawione podstaw zarzucenie organowi naruszenia §22 ust. 5 uchwały o najmie z 9 lipca 2009 r., poprzez uznanie, że analiza wniosku i złożonych dokumentów nie została przeprowadzona wnikliwie oraz że organ nie wyjaśnił, czy wniosek pochodzi również od żony skarżącego. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Jednocześnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie zrzekł się ponadto przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. A. O., reprezentowany przez adwokata M. Z., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 cytowanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Zgodnie z art. 182 §2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie przesłanki te zaistniały. Uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 141 §4 P.p.s.a. Jest to zarzut procesowy najdalej idący w skutkach. Skarżący kasacyjnie wytknął Sadowi I instancji lakoniczne uzasadnienie w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia, wskutek czego nie jest jasne w jaki sposób Sąd I instancji dokonał subsumcji stanu faktycznego do przepisów prawa materialnego. Zgodnie z art. 141 §4 P.p.s.a. prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto - jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji - wskazania co do dalszego postępowania. Sporządzone według tych wymogów uzasadnienie wyroku ma w przyszłości umożliwić stronie oraz sądowi odwoławczemu prześledzenie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także zapoznanie się z procesem myślowym, który doprowadził sąd I instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia. Z tego też względu art. 141 §4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie wyroku pomija wymienione w tym przepisie elementy lub też, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga przy tym szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. W przywołanej już uchwale składu 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. przyjęto, że przepis art. 141 §4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie wskazuje jaki stan faktyczny sprawy został przez Sąd przyjęty i dlaczego. Po pierwsze w rozważaniach prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sad I instancji wskazał, że "w związku z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2015 r. po złożeniu przedmiotowego wniosku obowiązkiem organu było zbadanie, czy jest możliwe jego uwzględnienie, ale nie poprzez badanie okoliczności związanych z zamieszkiwaniem w dotychczasowym lokalu mieszkalnym przez skarżącego i jego ciężko chorą żonę". Z powodu nawiązania do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1591/15 nie jest jasne, czy pisząc o "przedmiotowym wniosku" Sąd I instancji ma na myśli wniosek A. O. z [...] stycznia 2016 r. czy wniosek z [...] maja 2014 r. Zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] został wydana na skutek rozpoznania wniosku z [...] stycznia 2016 r. Natomiast wniosek z [...] maja 2014 r. zainicjował postępowanie zakończone uchwałą z [...] lipca 2014 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosków o najem lokali mieszkalnych, którą Zarząd Dzielnicy [...] odmówił zakwalifikowania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu osobom wymienionym w załączniku do uchwały, kontrolowaną kolejno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wyrokiem z 25 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2009/14 Sąd uchylił uchwałę z [...] lipca 2014 r. nr [...] w części dotyczącej A. O.. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 17 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1591/15 uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. NSA wyjaśnił, że zaskarżona uchwała nie spełniała przesłanek wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 a), c) i d) P.p.s.a. ani też nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, ponieważ zawierała jedynie oświadczenie woli, wyrażone przez organ będący właścicielem lokalu mieszkalnego, tj. Miasto Stołeczne Warszawę. Kwestia zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy podlega w całości uregulowaniom mającym charakter cywilnoprawny. Odmowa zawarcia ponownej umowy najmu lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). Ustalenie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji dodatkowo jest utrudnione przez fakt, że część historyczną uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd zaczął od dokładnego opisania rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych we wskazanym postanowieniu z 17 listopada 2015 r. W dalszej dopiero kolejności Sąd wskazał, że skarżący w dniu [...] stycznia 2016 r. złożył wniosek o najem lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony. Tak konstruując uzasadnienie wyroku Sąd nie wyjaśnił jaki związek ma postanowienie NSA z 17 listopada 2015 r. z rozpoznawaną skargą na uchwałę z [...] sierpnia 2016 r. Przedmiot obu tych spraw bowiem, oprócz tego że łączy je osoba skarżącego i dotyczą lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul [...] w W., jest inny. Rozstrzygnięcie w sprawie w przedmiocie kontroli uchwały z [...] lipca 2014 r. nr [...] o uchyleniu wyroku Sądu Wojewódzkiego i odrzuceniu skargi ma charakter formalnoprawny i nie zawiera żadnych wskazówek co do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie odmowy zakwalifikowania wniosku o najem lokalu mieszkalnego. Po drugie, Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały uznając, że w sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów uchwały o najmie z dnia 9 lipca 2009 r., które stanowiły podstawę wydania uchwały będącej przedmiotem niniejszej sprawy. Poza zacytowaniem przepisów §4, §22 ust. 2 pkt 2, 4 i 5 ww. uchwały oraz ogólnym wskazaniem, że w §6 określono przypadki, kiedy nie stosuje się warunków wymienionych w §4, Sąd nie wskazał na czym te naruszenia polegały. Dalej w uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że analiza dokonana przez Zarząd Dzielnicy [...] wniosku i złożonych dokumentów, nie została przeprowadzona wnikliwie. Stwierdzenia tego jednak nie poparł szczegółowymi rozważaniami, w tym nie zawarł stanowiska co do niespełnienia przez skarżącego i jego żonę warunku określonego w §4 uchwały o najmie z dnia 9 lipca 2009 r., tj. przekroczenia kryterium dochodowego, prawidłowości dokonanej przez organ wykładni §5 ust. 1 pkt 6 wymienionej uchwały w odniesieniu do skarżącego i co za tym idzie możliwości zastosowania tego przepisu w sytuacji skarżącego, czy prawidłowości zastosowania w sprawie §6 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 uchwały. Nawet w odniesieniu do wytkniętego organowi uchybienia w postaci braku podpisu żony skarżącego na wniosku o najem Sąd nie dokonał oceny prawnej co do skutków prawnych takiego braku formalnego. Nie spełnia wymagań określonych w art. 141 §4 P.p.s.a. samo stwierdzenie Sądu, że zaskarżona uchwała odmowna narusza §22 ust. 5 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. o najmie i jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa. Mało zrozumiałe pozostają też wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w kontekście przesłanek, według których organ miał rozpoznać wniosek z [...] stycznia 2016 r. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera zatem treści pozwalającej na prześledzenie procesu myślowego przeprowadzonego przez Sąd I instancji i dokonanie kontroli instancyjnej. Naruszenie wymogów i standardów wynikających z art. 141 §4 P.p.s.a. w zakresie przedmiotu i podstawy prawnej rozstrzygnięcia mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ dotyczyło istotnych kwestii związanych z zakwalifikowaniem i umieszczeniem na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Usunięcie tych uchybień przez sąd administracyjny drugiej instancji, to jest dokonanie i przedstawienie ocen prawnych w odniesieniu do przyczyn odmowy zakwalifikowania wniosku o najem lokalu wnioskodawcom za sąd administracyjny pierwszej instancji oznaczałoby w istocie ograniczenie prawa obu stron do rzeczywiście dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego. Z tych względów, wobec trafności zarzutu naruszenia art. 141 §4 P.p.s.a., uwzględnienie skargi kasacyjnej na tej podstawie było dostatecznie uzasadnione. Wytknięte wady i zaniechania rozważenia sprawy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku czynią natomiast rozpoznanie pozostałych zarzutów kasacyjnych przedwczesnym, ponieważ naruszenie art. 141 §4 P.p.s.a. odnosi się do zagadnień, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie ad meritum. Z tych powodów, dla doprowadzenia w sprawie do stanu niewątpliwej zgodności z prawem, na podstawie art. 185 §1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji. Natomiast odstąpienie od orzeczenia o kosztach postępowania ma swoją podstawę w art. 207 §2 P.p.s.a. Ponoszenie przez skarżącego skutków niezgodnego z przepisami prawa rozstrzygnięcia Sądu I instancji byłoby trudne do zaakceptowania ze względu na zasady sądowej kontroli aktów administracyjnych.