II SA/Wa 2023/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska, Sędziowie WSA Janusz Walawski (spr.), Adam Lipiński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A.O. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr: [...] w przedmiocie odmowy zakwalifikowania wniosku o najem lokalu mieszkalnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej A.O; 2. zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] na rzecz skarżącego A.O. kwotę 797 (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2015 r. na rozprawie skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2009/14 w sprawie ze skargi A. O. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosków o najem lokali mieszkalnych w dniu 17 listopada 2015 r. wydał postanowienie o sygn. akt I OSK 1591/15, którym uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. NSA w wskazał, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego na zasadzie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. mogą być jedynie akty lub czynności, które łącznie spełniają następujące przesłanki: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1–3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych, c) muszą mieć charakter publicznoprawny, ponieważ działalność administracji została poddana sądowej kontroli tylko w zakresie sprawowania administracji publicznej, d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji, a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 1996 r., I SA 1326/96 (LexPolonica 329052). Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. NSA wyjaśnił, że zaskarżona uchwała nie spełniała przesłanek wskazanych w punktach a), c) i d), ani też nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, ponieważ zawierała jedynie oświadczenie woli, wyrażone przez organ właściciela lokalu mieszkalnego, tj. Miasto [...]. Dalej NSA wskazał, że kwestia zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy podlega w całości uregulowaniom mającym charakter cywilnoprawny. Szczególnie należy mieć tu na względzie art. 20 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266, z późn. zm.), który stanowi podstawę do tworzenia przez gminy zasobu mieszkaniowego i określa sposób przekazywania lokali mieszkańcom w formie najmu, którego regulacja odpowiadać ma regulacji umowy najmu z Kodeksu cywilnego. Nie zmienia charakteru cywilnoprawnego umów najmu zawieranych w ramach mieszkaniowego zasobu gminnego fakt, że szczegółowe kwestie dotyczące przesłanek zawierania tych umów, kryteria jakimi należy się kierować przy wyborze najemcy, przesłanki zawierania ponownej umowy najmu i inne kwestie dotyczące treści umów zawiera uchwała Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, tj. akt prawa miejscowego jednostki samorządu terytorialnego. Dzieje się to bowiem na skutek delegacji ustawowej zawartej w art. 21 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. W konsekwencji, uchwałę tę polegającą na odmowie zawarcia ponownej umowy najmu wskazanego przez skarżącego lokalu, należy uznać za oświadczenie woli jednej ze stron umowy najmu, tj. Miasta [...], złożone przez jej organ. Odmowa zawarcia ponownej umowy najmu lokalu jest czynnością z zakresu władztwa właścicielskiego gminy (dominium), a nie aktem z zakresu władztwa publicznego (imperium). Skład orzekający NSA podkreślił, że nie ma zastosowania ocena prawna wyrażona w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08, zgodnie z którą uchwała zarządu dzielnicy [...] odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Uchwała ta dotyczy bowiem działań organów gmin, podejmowanych w innej niż umowa prawnej formie działania administracji, a mianowicie w drodze nienormatywnych aktów ogólnych organów jednostek samorządu terytorialnego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Akty te są wydawane w przedmiocie zakwalifikowania i umieszczenia na liście oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy i wywierają tylko pośrednio skutek w sferze prawa cywilnego, albowiem z osobą nieumieszczoną na liście oczekujących nie można zawrzeć umowy najmu. Niemniej jednak nie oznacza to jeszcze, że z osobą umieszczoną na tej liście umowa najmu zostanie zawarta, ponieważ uzależnione to jest również od spełnienia innych przesłanek warunkujących zawarcie umowy (por. postanowienia NSA z 14 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 530/12 oraz I OSK 704/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – ww.orzeczenia.nsa.gov.pl). NSA wskazał, że w niniejszej sprawie pismo skarżącego z 24 maja 2014 r. nie dotyczyło jednak zakwalifikowania go do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Treścią jego było bowiem żądanie ponownego zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego i skarżącemu chodziło tu o lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w W., a więc ten sam lokal, który wcześniej był przez niego zajmowany na podstawie umowy najmu. Skoro zatem spory związane z przedłużeniem lub ponownym zawarciem umowy najmu lokalu przez gminę, należą do właściwości sądów powszechnych na zasadzie art. 2 w zw. z art. 37 k.p.c., to NSA zaskarżony wyrok uchylił i skargę odrzucił na podstawie art. 189 i art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. A. O. w dniu 29 stycznia 2016 r. złożył w Urzędzie Dzielnicy [...] wniosek o najem lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony. Zarząd Dzielnicy [...], działając na podstawie § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m. st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485, z późn. zm.) oraz § 24 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937, z późn. zm.), w dniu [...] sierpnia 2016 r. podjął uchwałę nr [....], którą odmówił zakwalifikowania powyższego wniosku. Zarząd Dzielnicy w uzasadnieniu uchwały przedstawił stan faktyczny sprawy i przytoczył przepisy powyżej określonej uchwały, które w jego ocenie uniemożliwiły pozytywne rozpatrzenie wniosku, albowiem zebrane w sprawie dokumenty i informacje wskazują, że : • nie zostały spełnione warunki wymienione w § 4 uchwały, gdyż średni dochód na osobę w gospodarstwie wnioskodawców (czyli skarżącego i jego żony) w analizowanym okresie wyniósł 2 698,21 zł, a więc przekroczył kryterium dochodowe, które wyniosło 1412,10 zł na osobę, • wnioskodawcy mieli możliwość zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych we własnym zakresie, gdyż posiadali lokale mieszkalne, które mogły być na ten cel wykorzystywane (dobrowolnie z nich zrezygnowali przekazując aktami darowizny na rzecz dzieci), a także są właścicielami lokalu niemieszkalnego o powierzchni 93,30 m², którego zbycie, przy obecnych cenach lokali użytkowych na terenie [...], umożliwia zakup mieszkania dla potrzeb gospodarstwa dwuosobowego, • warunki mieszkaniowe córki i wnuka wnioskodawcy, tj. w budynku przy ul. [...] w lokalach [...] nie spowodowałyby nadmiernego zagęszczenia gdyby wnioskodawcy zamieszkali wspólnie z nimi, • w budynku przy ul. [...] adaptacja pomieszczenia, które zostało połączone schodami wewnętrznymi z lokalem nr [...] i jest obecnie wykorzystywane przez wnioskodawców jako biblioteka domowa, nastąpiła samowolnie, bez zgody urzędu, a więc w sprawie nie mogą mieć zastosowania postanowienia zawarte w § 5 ust. 1 pkt 6 uchwały, o co wnioskuje wnioskodawca, ani też postanowienia § 6 ust. 2 uchwały. A. O., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] zarzucają, że został podjęta z naruszeniem następujących przepisów : 1. § 5 ust. 1 pkt 6 w zw. z § 6 ust. 2 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009, poprzez ich nie zastosowanie oraz nieuwzględnienie zwolnień wynikających z § 4 ust. 2 oraz § 6 ust. 1 powołanej uchwały, 2. art. 7 Kpa w zw. z § 22 ust. 2 powyżej powołanej uchwały, co skutkowało niedostatecznym wyjaśnieniem stanu faktycznego oraz nieuwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego i jego żony zgłoszonej do wspólnego z nim zamieszkiwania, 3. art. 76 § 1 Kpa, poprzez nieprzyjęcie dowodu z dokumentów określonych w skardze, a w konsekwencji ich pominięcie, co stanowi naruszenie art. 77 § 1 Kpa 4. art. 7 – 9 Kpa. Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały i uchwały Zarządu Dzielnicy odmawiającej uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, w części dotyczącej odmowy zakwalifikowania wniosku skarżącego o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] na parterze budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w W. Pełnomocnik skarżącego wniósł ponadto o zobowiązanie Zarządu Dzielnicy do zakwalifikowania skarżącego wraz z żoną jako uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Zarząd Dzielnicy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, jak również odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze, odmawiając im zasadności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniania na podstawie ww. kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie przepisów uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy, która zawiera zarówno przepisy materialne, jak i procesowe – reguluje tryb podejmowania uchwały indywidualnej, jak również faktyczne podstawy jej przyjęcia. W stosunku do uchwał indywidualnych nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej: "K.p.a.", co powoduje, że nie podlegają one kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola sądowo-administracyjna takich uchwał dokonywana jest w trybie art. 147 § 2 P.p.s.a. Przystępując do rozpoznania niniejszej skargi wskazać należy, że odmowne załatwienie wniosku skarżącego, jak wskazano w treści zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy, wynika z zastosowania fakultatywnych, a więc wysoce ocennych (uznaniowych), kryteriów odmowy zawartych w § 22 ust. 5 powołanej uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. Kryteria, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o wynajem lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy, określa § 4 ww. uchwały podjętej na podstawie art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266, z późn. zm.). W świetle powołanego przepisu, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom: 1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie za zgodą właściciela w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto 2) w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego W kolejnych przepisach tej uchwały w rozdziale 2 "Wynajem lokali na czas nieokreślony osobom pozostającym w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych" ustalono, w jakich przypadkach nie stosuje się warunków określonych w § 4 uchwały i odmawia się wynajęcia lokalu - § 6 uchwały. Natomiast tryb rozpatrywania wniosków określa rozdział 7 "Tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej" powołanej uchwały. Przepis § 22 ust. 2 pkt 2, 4 i 5 powołanej uchwały wskazuje, iż przy rozpatrywaniu wniosków osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu należy poddać wnikliwej analizie m.in. zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela, jak też rozporządzenie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, pod jakimkolwiek tytułem posiadanym prawem do lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części w okresie ostatnich pięciu lat przed dniem złożenia wniosku, a także fakt dokonania przez te osoby zamiany lokalu, budynku mieszkalnego lub jego części na lokal kwalifikujący ich do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu, oraz dodatkowo w przypadku osób ubiegających się o najem lokalu na podstawie § 4, § 12 i § 31: a) warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania, b) warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisów powołanej uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., które stanowiły podstawę wydania zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy. W rozpoznawanej sprawie Zarząd Dzielnicy odmówił wnioskodawcom zakwalifikowania ich wniosku o najem lokalu mieszkalnego w sytuacji, gdy przedmiotowy wniosek został podpisany wyłącznie przez skarżącego. Podkreślić należy, że w związku postanowieniem Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2015 r., po złożenie przedmiotowego wniosku obowiązkiem organu było zbadanie, czy jest możliwe jego uwzględnienie, ale nie poprzez badanie okoliczności związanych z zamieszkiwaniem w dotychczasowym lokalu mieszkalnym przez skarżącego i jego ciężko chorą żonę. Biorąc zatem pod uwagę powyższe, nie sposób zaakceptować odmowy pozytywnego rozpatrzenia wniosku skarżącego z uwagi na tak wybiórczą ocenę i niewystarczającą argumentację podjętej odmowy, a w szczególności sytuacji rodzinnej skarżącego związanej z chorobą żony oraz brak wyjaśnienia, czy` wniosek pochodzi również od niej. Dokonana w niniejszej sprawie przez Zarząd Dzielnicy analiza wniosku skarżącego i złożonych w postępowaniu dokumentów, w ocenie Sądu, nie została przeprowadzona wnikliwie wg. wytycznych zawartych w § 22 powołanej uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., a przez to zaskarżona uchwała odmowna narusza ust. 5 wskazanego paragrafu i jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa. Powyższe ustalenia nakazują Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Rozpatrując ponownie wniosek skarżącego, a być może również jego żony, Zarząd Dzielnicy weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu i wnikliwie zapozna się z sytuacją życiową skarżącego przy uwzględnieniu stanu zdrowia jego żony, bez pouczania, co do decyzji w zakresie miejsca ich zamieszkania i dysponowania prawem własności. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 2 powołanej ustawy.