II SA/Wa 706/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta [...] reprezentowanego przez Prezydenta [...] na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w sprawie odwołania od postanowienia Komisarza Wyborczego w W. I. postanawia - odrzucić skargę - Państwowa Komisja Wyborcza, na podstawie art. 160 § 1 pkt 1 i art. 420 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2018 r. poz. 754), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez jednego wyborcę Dzielnicy [...] od postanowienia Komisarza Wyborczego w W. I z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...], dotyczącego skargi wyborców na uchwałę nr [...] w sprawie podziału Dzielnicy [...] na okręgi wyborcze do Rady Dzielnicy [...], w dniu [...] kwietnia 2018 r. podjęła uchwałę nr [...], którą postanowiła: 1) pozostawić odwołanie bez rozpoznania; 2) uchylić w trybie nadzoru postanowienie Komisarza Wyborczego w W. I z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...] i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia Komisarzowi Wyborczemu w W. I; 3) zobowiązać Komisarza Wyborczego w W. do podjęcia działań określonych w art. 17 § 2 w związku z § 1 Kodeksu wyborczego, ze względu na naruszenie przez Radę [...] prawa do dokonywania podziału Dzielnicy [...] na okręgi wyborcze, tj. do stwierdzenia w formie postanowienia, że podział na okręgi wyborcze jest niezgodny z prawem i wezwania Rady [...] do wykonania zadania w sposób zgodny z prawem w wyznaczonym terminie Miasto [...] reprezentowane przez Prezydenta [...] (dalej: "strona skarżąca") wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sądu skargę na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w sprawie odwołania od postanowienia Komisarza Wyborczego w W. I Strona skarżąca, powołując się na art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 50 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270 z późn. zm.) wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w zakresie pkt-u 2 i 3 i zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca zarzuciła w skardze, że zaskarżona uchwala została podjęta z naruszeniem następujących przepisów: – art. 12 § 1 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 130) w zw. z art. 421 § 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks Wyborczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 15 z późn. zm.), zwanej dalej "Kodeksem wyborczym", poprzez niezastosowanie skutkujące stwierdzeniem braku podstaw do dokonania podziału Dzielnicy [...] na okręgi wyborcze do Rady Dzielnicy [...], pomimo obowiązku dokonania nowego podziału dzielnicy na okręgi wyborcze nałożonego ww. art. 12 oraz zaistnieniu przesłanek z art. 421 § 1; – art. 160 § 1 pkt 1 Kodeksu wyborczego poprzez stwierdzenie, iż uchwała LXIII/1714/2018 Rady m.st. Warszawy z dnia 22 marca 2018 r. w sprawie podziału dzielnicy Praga Południe m.st. Warszawy jest niezgodna z prawem, w sytuacji gdy uchwałą ta dokonuje podziału dzielnicy na okręgi wyborcze zgodnie w wymogami prawa, w szczególności zgodnie z art. 417, art. 418 § 1 oraz art. 419 § 2 Kodeksu Wyborczego; – art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego poprzez uznanie, że zasada stałości okręgów wyborczych ma charakter bezwzględny, mimo wyraźnego odesłania tego przepisu do art. 421 § 1 Kodeksu Wyborczego, który wprost stanowi, iż zmiana liczby mieszkańców oraz zmiana liczby radnych wybieranych w okręgach wyborczych stanowi przesłanki wystarczające do dokonania zmiany granic okręgów wyborczych oraz art. 12 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych, który wymaga dokonania nowego podziału gminy na okręgi wyborcze; – art. 419 § 1 w zw. z art. 421 § Kodeksu wyborczego, poprzez stwierdzenie że podział na okręgi wyborcze przyjęty uchwałą LXIII/1714/2018 Rady m.st. Warszawy z dnia 22 marca 2018 r. w sprawie podziału Dzielnicy Praga Południe m.st. Warszawy na okręgi wyborcze do Rady Dzielnicy Praga Południe m.st. Warszawy jest niezgodny z prawem, w sytuacji naruszenia prawa; – art. 419 § 1 Kodeksu wyborczego, poprzez niewłaściwą jego interpretację polegającą na braku odniesienia się do obowiązków nałożonych art. 12 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych; – art. 165 Konstytucji RP, poprzez niedopuszczalną ingerencję Państwowej Komisji Wyborczej w samodzielność jednostki samorządu terytorialnego, przejawiającą się w żądanie podjęcia działań przez Komisarza Wyborczego w W. I w celu dokonania odmiennego niż wynikający z uchwały Nr LXIII z dnia 22 marca 2018 r., podziału gminy na okręgi wyborcze, pomimo dokonania zgodnego z prawem podziału dzielnicy na okręgi wyborcze ww. uchwały; – art. 161 § 2 Kodeksu wyborczego, poprzez uchylenie postanowienia Komisarza Wyborczego w W. I z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak [...], podczas gdy postanowienie to odpowiada prawu. W odpowiedzi na skargę Państwowa Komisja Wyborcza stwierdziła, że zarzuty podniesione w skardze dotyczące naruszenia przez określonych w niej przepisów są bezzasadne. Jednocześnie Państwowa Komisja Wyborcza zwróciła uwagę, że wydaje się, szczególnie w świetle art. 420 § 1 in fine Kodeksu wyborczego, że organem właściwym do wniesienia skargi jest Rada [...], nie zaś Prezydent [...]. W tych względów Państwowa Komisja Wyborcza wniosła o odrzucenie skargi ze względu na wniesienie jej przez organ nieuprawniony lub o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Na wstępie podać należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 6 kwietnia 2016 r., sygn. akt P 5/14, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż "art. 420 § 2 zdanie drugie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 112 ze zm.) jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 oraz art. 77 ust. 2 oraz art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", a w pozostałym zakresie umorzył postępowanie (wyrok opubl. w dniu 16 sierpnia 2016 r., Dz. U. z 2016 r., poz. 1232). W wyniku tego orzeczenia doszło zatem do utraty mocy obowiązującej normy zawartej w zdaniu drugim § 2 art. 420 Kodeksu wyborczego jako naruszającej prawo do sądu poprzez uniemożliwienie oceny prawidłowości podziału na okręgi wyborcze w toku postępowania wyborczego przez niezależny sąd. W motywach tego wyroku Trybunał Konstytucyjny zauważył, iż w jego ocenie możliwość weryfikacji działalności organu władzy publicznej w zakresie tworzenia okręgów wyborczych dotyczy bezpośrednio konstytucyjnego prawa wyborczego, określonego w art. 62 Konstytucji i służy realizacji równości prawa wyborczego. Z tego względu brak sądowej kontroli określonej uchwały Państwowej Komisji Wyborczej w sprawie podziału okręgów wyborczych narusza prawo do sądu. Uniemożliwia bowiem ocenienie prawidłowości podziału na okręgi wyborcze w toku postępowania wyborczego przez niezależny sąd. Dochodzi zatem w takiej sytuacji do naruszenia art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji. Nadto Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu zajął stanowisko (patrz pkt 7 uzasadnienia sprowadzające się do twierdzenia, iż sąd administracyjny jest właściwy w sprawach z art. 420 § 2 Kodeksu wyborczego. Strona skarżąca wniosła skargę na podstawie art. 50 § 1 poniżej okreslonej ustawy Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Zatem na wstępie rozpatrywania sprawy konieczne jest zbadanie, czy zaskarżona uchwała dotyczy interesu prawnego strony skarżącej. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie ten warunek nie został spełniony. Kategorię interesu prawnego należy rozumieć jako interes wynikający z przepisów prawa materialnego, będących źródłem uprawnień i obowiązków. Powinien on być aktualny, własny, indywidualny i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Aktualność interesu prawnego oznacza, że w dacie wejścia w życie takiego aktu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny. Naruszenie interesu prawnego konkretnego podmiotu ma polegać na stworzeniu realnego zagrożenia już w momencie wejścia w życie zaskarżonego aktu. Naruszenie to nie może jednocześnie polegać na tym, że dopiero w przyszłości uchwała mogłaby wywołać bliżej nieokreślone skutki. Ponadto interes ten musi wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego akt prawa miejscowego i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Rozpatrując w kontekście powyższych warunków przedmiotową skargę na uchwałę Państwowej Komisji Wyborczej z [...] kwietnia 2018 r. zdaniem Sądu strona skarżąca nie jest uprawniona do wniesienia skargi. Państwowa Komisja Wyborcza w odpowiedzi na skargę słusznie zauważa, że w świetle art. 420 § 1 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy ( Dz. U z 2017 r., poz.15 ze zm.), organem właściwym do wniesienia skargi jest Rada m. st. Warszawy, nie zaś Miasto Stołeczne Warszawa reprezentowane przez Prezydenta m. st. Warszawy. Stosownie do art. 12 ust. 3 ustawy z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. 2018, poz. 130), przepis art. 420 ustawy, o której mowa w art. 5, w brzmieniu dotychczasowym stosuje się odpowiednio, z tym, że na orzeczenie Państwowej Komisji Wyborczej przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, w terminie 3 dni od daty podania orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej do publicznej wiadomości. Sad administracyjny rozpoznaje sprawę w ciągu 5 dni od dnia jej wniesienia i wydaje orzeczenie. Od orzeczenia sądu administracyjnego przysługuje prawo wniesienia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w ciągu 5 dni i wydaje orzeczenie. Z kolei stosownie do treści art. 420 § 1 Kodeksu wyborczego, przed jego zmianą, na ustalenia rady gminy w sprawach okręgów wyborczych wyborcom, w liczbie co najmniej 15, przysługuje prawo wniesienia skargi do komisarza wyborczego w terminie 5 dni od daty podania do publicznej wiadomości uchwały, o której mowa w art. 419 § 4. Komisarz wyborczy rozpoznaje sprawę w terminie 5 dni i wydaje postanowienie, doręczając je niezwłocznie wnoszącym skargę oraz radzie gminy (§ 1). Od postanowienia komisarza wyborczego przysługuje odwołanie do Państwowej Komisji Wyborczej w terminie 5 dni od daty jego doręczenia. Od orzeczenia Państwowej Komisji Wyborczej nie przysługuje środek prawny (§ 2). Analiza powołanych przepisów wskazuje jednoznacznie, że tryb zaskarżania uchwał rad gmin w przedmiocie okręgów wyborczych uregulowany został kompleksowo w ustawie Kodeks wyborczy. Natomiast działalność uchwałodawcza organów jednostek samorządu terytorialnego związana z działalnością publiczną, co do zasady, poddana jest kontroli sądów administracyjnych, jak to wynika z treści art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przesłanki umożliwiające zaskarżenie do sądu administracyjnego uchwał lub zarządzeń podjętych przez organy gminy szczegółowo wskazuje art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jednak właściwość rzeczowa sądów administracyjnych nie rozciąga się bezwzględnie na wszelką działalność uchwałodawczą rady gminy i pozostałych organów samorządowych, gdyż właściwość rzeczową sądów administracyjnych mogą wyłączać przepisy innych ustaw. Takim właśnie przepisem wprowadzającym szczególny tryb zaskarżania uchwał rady gminy w sprawie okręgów wyborczych (wnoszenia skarg na ustalenia zawarte w takich uchwałach) jest, przywołany wcześniej, art. 420 Kodeksu wyborczego. Przepis art. 420 Kodeksu wyborczego wyczerpująco reguluje procedurę wnoszenia skarg w sprawach podziału na okręgi wyborcze, określając przy tym, kto jest uprawniony do wnoszenia skarg (grupa co najmniej 15 wyborców) i przekazując kompetencję do ich rozpatrywania komisarzowi wyborczemu, od którego rozstrzygnięć odwołania rozpatruje Państwowa Komisja Wyborcza. W ocenie Sądu jednoznaczne brzmienie przepisu szczególnego wyłącza możliwość wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę przez Miasto (...). Negatywny wynik analizy przysługującej stronie skarżącej legitymacji skargowej uniemożliwił Sądowi przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.