I OSK 444/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. C., M. C. i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 19 września 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 348/18 w sprawie ze skargi W. C., M. C. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] 2018 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 19 września 2018 r., działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę W. C., M. C. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z [...] 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza P. z [...] 2017 r. o ustaleniu opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł od każdego ze współwłaścicieli z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w P., wynikającego z podziału działek nr [...] dokonanego decyzją Burmistrza P. z [...] 2015 r. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, dalej: u.g.n.). W skardze kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku W. C., M. C. i M. K., reprezentowani przez radcę prawnego, podnieśli następujące zarzuty: I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z uwagi na niedostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, a to: 1) art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegającego na: - zawężeniu zakresu kluczowego w sprawie dowodu – operatu szacunkowego, do oceny jego poprawności pod względem spełnienia wymogów formalnych, w sytuacji, gdy dowód ten podlega, jak każdy inny dowód w sprawie administracyjnej, wszechstronnej ocenie; - nieuzupełnieniu materiału dowodowego poprzez załączenie protokołu z oględzin nieruchomości, kiedy dokument ten określa stan nieruchomości na podstawie którego dokonywana jest wycena – jednocześnie nie kwestionując faktu istotności owego dokumentu; - przyjęciu, iż skuteczne kwestionowanie prawidłowości ustaleń płynących z treści operatu szacunkowego może odbyć się jedynie w drodze jego oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, względnie złożenie w poczet materiału dowodowego innego operatu szacunkowego tzw. kontroperatu, kiedy nie wymaga wiedzy specjalistycznej dostrzeżenie: a) błędnego przypisania nieruchomości wycenianej przed podziałem (dz. [...]) oceny dobrej w cesze uzbrojenie, kiedy opis nieruchomości wskazuje, że działka ta nie jest uzbrojona; b) błędnego przypisania nieruchomości porównawczej przed podziałem oraz po (dz. [...]) oceny dobrej w cesze uzbrojenie, kiedy opis nieruchomości wskazuje, że działka ta nie jest uzbrojona; c) wadliwego określenia przedmiotu wyceny poprzez wskazanie działek gruntu nieobjętych decyzją podziałową Burmistrza Miasta P. z dnia [...] 2015 r.; d) błędnego przypisania nieruchomości wycenianej przed i po podziale oceny dobrej w cesze lokalizacja, kiedy położona jest ona w obszarze wiejskim, a z opisu ww. cechy wynika, że ocena dobra przypisywana jest nieruchomości zlokalizowanej w granicach administracyjnych miasta. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 4 pkt 16-17 oraz art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm., dalej: rozporządzenie) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż wartość nieruchomości przed podziałem oraz po podziale można oszacować w oparciu o jeden – ten sam zbiór nieruchomości porównawczych, kiedy prawidłowa wykładnia powinna prowadzić do wniosku, że biegły winien wyodrębnić dwa zbiory nieruchomości podobnych i odrębnie dla każdego z nich określić cenę rynkową; 2) art. 4 pkt 17 oraz art. 159 u.g.n. w zw. z § 56 ust. 1 oraz ust. 4 rozporządzenia z uwagi na błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak jest obowiązku załączenia do operatu protokołu z oględzin nieruchomości opisującego stan nieruchomości, kiedy protokół ten jest istotnym dokumentem wykorzystywanym przy sporządzeniu opinii z uwagi na wykorzystanie go przez biegłego do doboru bazy nieruchomości porównawczych, jak i podczas przypisywania nieruchomościom cech cenotwórczych. W ocenie autora skargi kasacyjnej, zarzucane naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji skutkowałoby sporządzeniem nowego operatu i oceną czy w wyniku podziału geodezyjnego nieruchomości nastąpił wzrost jej wartości. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Oświadczono przy tym o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skoro zaś w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Na wstępie wypada podkreślić, że zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1- 3 stosuje się odpowiednio. W art. 98a ust. 1a u.g.n. przyjęto zaś, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Istotną kwestię z punktu widzenia dokonywania powyższych ustaleń podejmuje art. 98a ust. 1b u.g.n., w myśl którego wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. W doktrynie zauważa się, że w aspekcie praktycznym przepis ten ma ten walor, iż zazwyczaj przedmiotem podziału jest jedna działka gruntu, dlatego przedmiotem wyceny jest wtedy cały obszar tej nieruchomości. Dopiero podział nieruchomości skutkuje powstaniem w ramach jej powierzchni większej ilości działek gruntu nadających się do samodzielnego zagospodarowania i wtedy przedmiotem wyceny są te działki gruntu, których suma wartości tworzy wartość nieruchomości po podziale. (tak: M. Wolanin w: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. J. Jaworski, A. Prusaczyk, A Tułodziecki, M. Wolanin, Warszawa 2017, s. 583) Zgodnie z treścią art. 7 i art. 150 ust. 5 u.g.n. określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi. To rzeczoznawca dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Opinię o wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości oraz sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny oraz sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów, jako przedmiotu różnych praw oraz w zależności od rodzaju nieruchomości i jej przeznaczenia, a także sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określają przepisy rozporządzenia. Stosownie do § 55 ust. 2 rozporządzenia operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Nadto rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących. Powyższe przepisy dają podstawę do przyjęcia, że operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości na skutek dokonania podziału nieruchomości. Organ administracji prowadzący postępowanie, w którym ma on być podstawą ustaleń faktycznych. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego, a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Należy jednak odróżnić ocenę wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania może nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. Jeżeli zatem strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mogła skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. Jak wynika z akt sprawy, skarżący z tej możliwości nie skorzystali, opierając stawiane zarzuty jedynie na własnym przekonaniu o ich słuszności. Zarzuty podniesione w odwołaniu względem operatu zostały wyjaśnione przez organ poprzez zwrócenie się do rzeczoznawcy o zajęcie stanowiska, które po nadesłaniu zostało dołączone do akt. W świetle powyższych przepisów nie można zarzucić Sądowi I instancji wadliwej wykładni przepisów odnoszących się do możliwości ingerencji przez organy administracji, jak i sąd administracyjny w merytoryczną treść operatu szacunkowego. Podnoszony w skardze kasacyjnej argument o niewłączeniu do akt protokołu z oględzin nieruchomości nie mógł przyczynić się do uznania za wadliwą przeprowadzoną przez Sąd I instancji kontrolę zaskarżonej decyzji. Jak wynika z akt administracyjnych, protokół z czynności oględzin nie został sporządzony wobec braku zainteresowania współwłaścicieli nieruchomości udziałem w tego rodzaju czynności. Oględzin dokonał rzeczoznawca w dniu [...] 2017 r. Stanowiły one jedno ze źródeł danych merytorycznych i metodologicznych wymienionych w punkcie 3.3. operatu szacunkowego. Dokumentacja fotograficzna stanowi zaś załącznik nr 6 tego operatu. W odniesieniu do zarzutu niedostrzeżenia przez Sąd I instancji wadliwości operatu polegającej na niewłaściwym przypisaniu cech nieruchomości w postaci uzbrojenia, wyjaśnić należy, że jak wynika z opisu nieruchomości (s. 7 operatu) zasadnicze uzbrojenie, w tym w energię elektryczną znajduje się w najbliższym sąsiedztwie, na samej działce przed podziałem był zapewniony dostęp do wody. Przyjęte do porównania działki miały podobne uwarunkowania, w szczególności w odniesieniu do częściowego istnienia uzbrojenia na samej działce, przy dostępie do pozostałych elementów uzbrojenia umiejscowionych w pobliżu. Prawidłowości oceny operatu nie zaprzecza też podnoszona w skardze kasacyjnej kwestia oceny lokalizacji działki. Podkreślić raz jeszcze należy, że wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do takich kompetencji rzeczoznawcy, które pozostają poza zakresem ingerencji organów, jak i sądu. Ewentualna weryfikacja prawidłowości przyjętych założeń mogłaby nastąpić w trybie i na zasadach wynikających z art. 157 u.g.n. Stanowisko to jest zgodne ze stanowiskiem przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 746/17 (CBOSA), stwierdził, że podważenie metody wyceny, prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących, czy przyjętych nieruchomości do porównania mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. Także wyróżnienie cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jak i nadawanie im określonych wag, jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcom majątkowym, wiążącym się z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości (wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1604/17). Powyższe świadczy o braku zasadności dla podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Przechodząc następnie do omówienia zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że brak jest podstaw do uznania, by zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 4 pkt 16-17, art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 1-3 rozporządzenia, jak również w zw. z § 56 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia. W odniesieniu do wyboru przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości do porównania wyjaśnić należy, że rzeczoznawca przyjął 50 transakcji z rynku nieruchomości, które to nieruchomości były nieruchomościami podobnymi, a więc nie miały identycznych parametrów. W myśl art. 4 pkt 16 u.g.n. nieruchomość podobna to taka, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2014/06). Warunkiem koniecznym dla uznania nieruchomości za podobną i przyjęcia jej wartości za miarodajną dla określenia wartości oszacowanego gruntu jest istnienie więzi polegającej na podobieństwie, a nie tożsamości. Dlatego też osoba sporządzająca operat szacunkowy na potrzeby wyceny określiła, w jaki sposób dane cechy nieruchomości (podobne i różniące) mają wpływ na wartość, zastosowała współczynniki korygujące, co sprawia, że sposób sporządzenia operatu pozostaje w zgodzie z przepisami rozporządzenia. Przedstawiony w sprawie operat szacunkowy nie uchybia też normie § 56 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia. Rzeczoznawca zawarł w nim dane pozwalające ocenić cechy nieruchomości szacowanej wskazując na źródła informacji pozyskanych na potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego, którego załącznik nr 6 – jak wskazano powyżej – przedstawia dokumentację fotograficzną z wizji lokalnej. Nie sposób zatem przyjąć, że operat nie spełnia warunków ustalonych powyżej wskazanymi przepisami. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przeprowadził pełną i prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku- Białej, a wydany w wyniku tej oceny wyrok nie narusza przepisów postępowania, ani przepisów prawa materialnego. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.